II OSK 508/11

Sygn. akt II OSK 508 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 680/10 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr WOA [...], 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz M.D. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M.D. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [... czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu na dachu budynku usługowego przy ul. B. w S. masztu kratowego przymocowanego do konstrukcji stropodachu przy pomocy kotew i zastrzałów oraz robót budowlanych w budynku związanych z budową stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., po przeprowadzeniu na wniosek M.D. postępowania w trybie art. 149 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. umarzającej postępowanie w sprawie wymienionych wyżej robót budowlanych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu umorzonym decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., pomimo iż jest właścicielką nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością na której prowadzone były przedmiotowe roboty. Organ wskazał, że wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia i po dokonaniu oględzin, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, z oceną ich zgodności z warunkami technicznymi, przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości sposobu ich usunięcia. Inwestor przedstawił ekspertyzę techniczną stacji bazowej, w której wskazano, że: wprowadzona zmiana wielkości i układu obciążeń oddziaływujących na obiekt nie ma negatywnego wpływu na jego stabilność i nie wpływa degradująco na aktualne funkcje użytkowe budynku; pomieszczenie techniczne urządzeń elektronicznych stacji jest wydzielone z pomieszczenia technicznego budynku i nie zmienia funkcji pomieszczeń budynku; funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej-maszt stalowy na dachu i urządzenia w pomieszczeniu technicznym na parterze jest całkowicie bezpieczne dla konstrukcji budynku oraz dla obecnego i przyszłego jego funkcjonowania jako budynku usługowo-biurowego. W tej sytuacji organ, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie uznając, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca zarzucając organowi I instancji nieprzestrzeganie przepisów ustawy – Prawo budowlane, k.p.a., ustawy –Prawo o ochronie środowiska, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła także występowanie organu I instancji jako strony, a nie jako organu oraz nierespektowanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2009 r. oraz prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 639/09 Ponadto podniosła, że zakończona już inwestycja, polegająca na budowie masztu i posadowieniu na nim stacji bazowej telefonii komórkowej, w negatywny sposób oddziałuje na jej nieruchomość. Skarżąca wskazała, że gdyby inwestor legalnie zrealizował inwestycję, to byłaby stroną w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego winna być również stroną postępowania w sprawie legalizacji inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w sprawach dotyczących samowoli budowlanej decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego, a więc art. 28 ust. 2 ustawy –Prawo budowlane, a nie art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stronami postępowania o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jeżeli dana osoba może mieć status strony postępowania w sprawach, w których inwestor chce realizować przedsięwzięcie budowlane zgodnie z prawem, to taka osoba winna mieć status strony w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym. Zatem w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. stronami postępowania winni być: inwestor, właściciel nieruchomości gruntowej – Miasto S., wieczysty użytkownik nieruchomości gruntowej zajętej pod inwestycję – L. i J.R. oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej. Ustalając czy skarżąca była stroną postępowania zgodnie z wymienionym przepisem organ wskazał, że najniższy punkt obszaru oddziaływania inwestycji znajduje się ponad 14 m powyżej poziomu gruntu tej nieruchomości, zaś najniższy punkt osi głównej wiązki znajduje się ponad 15 m powyżej poziomu gruntu nieruchomości. Natomiast działka skarżącej przeznaczona jest pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, a zatem zgodnie z art. 140 i 143 k.c. własność tej nieruchomości obejmuje przestrzeń nad nią, do wysokości ograniczonej przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, tj. zabudowę jednorodzinną. Wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi od ok. 3,5 m do 12 m, co oznacza, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej. Nie przysługiwał jej zatem status strony postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M.D. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a., a także przepisów ustawy – Prawo budowlane, w tym art. 28 ust. 2 tej ustawy. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdzając, że przysługuje jej status strony na podstawie art. 28 k.p.a. Ponadto wskazała, że przedmiotowa inwestycja realizowana bez pozwolenia na budowę, znacząco wpływa na jej sytuację faktyczną i prawną, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła organowi niewłaściwą wykładnię treści art. 140 i 143 k.c., ponieważ przyjęto, że inwestycja może wpływać na otoczenie tylko przez promieniowanie anteny, nie uwzględniając urządzeń w budynku. Prawidłowa interpretacja art. 140 i 143 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. potwierdza jej status jako strony postępowania. W skardze sformułowano również zarzut nieuwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 639/09, który jak twierdzi skarżąca dotyczy bezpośrednio spornej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że organ prawidłowo wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie przepis szczególny, a mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że stronami postępowania są inwestor, właściciele użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sąd uznał za właściwą oceną wypływu inwestycji na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej. Zgodził się z organem, że skoro najniższy punkt obszaru oddziaływania anteny znajduje się ponad 14 m powyżej poziomu gruntu, natomiast najniższy punkt osi głównej wiązki mierzony w odległości ok. 30 m od anteny, znajduje się ponad 15 m powyżej poziomu gruntu analizowanej nieruchomości, to poniżej tej wysokości inwestycja nie oddziałuje na przestrzeń powietrzną nad działką skarżącej. Sąd stwierdził także, że organ nie naruszył art. 140 i 143 k.c., gdyż przepisy te powołane zostały jedynie w kontekście prawa właściciela do dysponowania przestrzenią nad jego nieruchomością. Antena telefonii komórkowej nie oddziałuje jednak, jak ustalono, na przestrzeń, na której skarżąca realizuje swoje prawo własności. Nie narusza więc uprawnień właściciela. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.D. domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organy administracyjne materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, gdyż ograniczył się wyłącznie do analizy, która nie dotyczy całości legalizowanej inwestycji i legalizowanych robót budowlanych, a nadto była tworzona przed rozpoczęciem inwestycji jako założenie teoretyczne, podczas gdy legalizacji podlegała istniejąca i funkcjonująca stacja bazowa telefonii komórkowej. Dlatego dopiero uzupełniony o pomiary poziomów pól elektromagnetycznych oraz ocenę oddziaływania urządzeń w budynku na nieruchomości sąsiednie materiał dowodowy mógłby stanowić podstawę do dokonywania ustaleń faktów istotnych w sprawie, a w szczególności ustalenia rzeczywistego oddziaływania legalizowanej inwestycji na środowisko, w tym na nieruchomość skarżącej. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu legalizacyjnym zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (uczestnik postępowania) wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. P. dokonała budowy stacji telefonii komórkowej składającej się z masztu kratownicowego umieszczonego na dachu budynku przy ul. B. w S. i z kontenera technicznego stacji na podstawie dokonanego w dniu 4 kwietnia 2008 r. zgłoszenia robót, a nie – jak to trafnie ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji w sprawie przeprowadzono postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 51 Prawa budowlanego zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2009 r. umarzającą postępowanie na skutek stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy i nie zachodzi potrzeba wykonania dodatkowych czynności prowadzących do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją organ I instancji, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. uznając, iż wnosząca o wznowienie postępowania i uchylenie tej decyzji M.D. nie jest stroną tego postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez organ drugiej instancji a następnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sąd powołał się przy tym na tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie w trybach nadzwyczajnych. Wyrażając wskazane wyżej stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zauważył jednak, że ostatnio powołana teza NSA dotyczy nadzwyczajnych postępowań w stosunku do zwykłego postępowania o pozwolenie na budowę. Jak bowiem wielokrotnie już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08, Lex nr 558407, z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1505/09, Lex nr 746592 i z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 783/10, Lex nr 992633) przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., określa strony wyłącznie w postępowaniach o pozwolenie na budowę a nie w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Dlatego też w uzasadnieniu powołanego przez WSA w Szczecinie wyroku NSA stwierdzono, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie również w postępowaniach nadzwyczajnych, lecz tylko dotyczących pozwolenia na budowę a nie legalizacji robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia (por. też wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1771/10, Lex nr 746782). Ustalenie, czy M.D. przysługuje przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zostało więc, w rozpoznawanej sprawie, wadliwie ustalone na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego a nie na podstawie mającego w sprawie zastosowania art. 28 k.p.a. Nadto skarżąca trafnie zarzuciła, iż problem oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość został rozważony wyłącznie w oparciu o prognozowane oddziaływanie samego masztu a nie faktyczne oddziaływanie całego urządzenia łącznie z jego pomieszczeniem technicznym. Zasadny jest więc też zarzut oddalenia skargi, mimo niewyjaśnienia przez organy istotnych okoliczności sprawy. Dlatego NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 tej ustawy orzekł, jak w sentencji.