II SA/Sz 680/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. ,nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] r., [...]odmawiającej, po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 149 § 2 kpa., uchylenia decyzji z dnia [...] r., [...], umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu na dachu budynku usługowego przy ul. B. w S., masztu kratowego przymocowanego do konstrukcji stropodachu przy pomocy kotew i zastrzałów oraz robót budowlanych w budynku - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 149 § 2 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. decyzją z dnia [...]r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w sprawie wyżej wskazanych robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. D., właścicielka sąsiedniej działki, zarzucając nieprzestrzeganie Prawa budowlanego, Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa o ochronie środowiska, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła także występowanie organu I instancji jako strony, a nie jako organu oraz nie respektowanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. oraz prawomocnego wyroku WSA w S. z dnia [...] r. Organ powiatowy odmówił skarżącej przymiotu strony w postępowaniu umorzonym decyzją z dnia [...] r., pomimo, że jest właścicielką nieruchomości przy ul. O. w S., bezpośrednio graniczącej z nieruchomością przy ul. B. w S.. Nadto podniosła, że zakończona już inwestycja, polegająca na budowie masztu i posadowieniu na nim stacji bazowej telefonii komórkowej, w negatywny sposób oddziałuje na jej nieruchomość. Skarżąca wskazała, że gdyby inwestor legalnie zrealizował inwestycję, to byłaby stroną w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego winna być również stroną postępowania w sprawie legalizacji inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia. Po oględzinach postanowieniem z dnia [...] r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, z oceną ich zgodności z warunkami technicznymi, przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości sposobu ich usunięcia, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wpisanej na listę odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Inwestor przedstawił ekspertyzę techniczną stacji bazowej, w której wskazano, że: 1/ wprowadzona zmiana wielkości i układu obciążeń oddziaływujących na obiekt nie ma negatywnego wpływu na jego stabilność i nie wpływa degradująco na aktualne funkcje użytkowe budynku; 2/ Pomieszczenie techniczne urządzeń elektronicznych stacji jest wydzielone z pomieszczenia technicznego budynku i nie zmienia funkcji pomieszczeń budynku; 3/ Funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej - maszt stalowy na dachu i urządzenia w pomieszczeniu technicznym na parterze jest całkowicie bezpieczne dla konstrukcji budynku oraz dla obecnego i przyszłego jego funkcjonowania jako budynku usługowo-biurowego. W tej sytuacji organ powiatowy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie uznając, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego. M. D. w dniu [...] r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, która stała się ostateczną, podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jako strona (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie i po jego przeprowadzeniu w trybie art. 149 § 2 kpa, stwierdził, iż M. D. nie przysługiwał status strony postępowania i decyzją z dnia [...] r. odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, uchylenia decyzji z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy wskazał, na przebieg postępowania w wypadku, gdy zastosowanie ma art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz na znaczenie art. 151 § 1 kpa, który określa sposób orzekania po wznowieniu postępowania. Istotne w sprawie było ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. M. D. przysługiwał status strony postępowania. Zdaniem organu w sprawach dotyczących samowoli budowlanej, decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego a więc art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 28 kpa. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jeżeli dana osoba może mieć status strony postępowania w sprawach, w których inwestor chce realizować przedsięwzięcie budowlane zgodnie z prawem, to taka osoba winna mieć status strony w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym. W sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. stronami postępowania winni być: inwestor, właściciel nieruchomości gruntowej - Miasto S., wieczysty użytkownik nieruchomości gruntowej zajętej pod inwestycję L. i J. R., oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej. Konieczne było zatem ustalenie czy nieruchomość skarżącej, przy ul. O., w S., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z analizy ekologicznego oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej polskiej telefonii cyfrowej wynika, że północno-wschodni kraniec działki M. D. znajduje się w sektorze II promieniowania zamontowanej na maszcie anteny poj. [...]. Z zestawienia rysunków nr [...] wynika, że obszar oddziaływania inwestycji na środowisko obejmuje wyłącznie przestrzeń powietrzną nad wskazaną częścią analizowanej działki. Najniższy punkt obszaru oddziaływania inwestycji znajduje się ponad [...] m powyżej poziomu gruntu tej nieruchomości (min. wysokość - wskazana na rys. [...] w odległości ok. [...] m od anteny), najniższy natomiast punkt osi głównej wiązki (również mierzony w odległości ok. [...] m od anteny) znajduje się ponad [...] m ponad poziomem gruntu nieruchomości. Wielkości te odpowiadają wysokości [...] kamienicy, poniżej tej wysokości inwestycja nie oddziaływa na przestrzeń powietrzną ponad działką skarżącej. Przy ustaleniu czy obiekt budowlany emitujący wiązkę poboczną promieniowania elektromagnetycznego na wysokości powyżej [...] m, zaś wiązkę główną powyżej [...] m ponad powierzchnią gruntu obejmuje swoim oddziaływaniem tę nieruchomość, należy posłużyć się pomocniczo treścią art. 140 i 143 k.c. Zgodnie z tymi przepisami właściciel rzeczy może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z wyłączeniem innych osób z tej rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Natomiast własność gruntu rozciąga się w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Tak więc czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania określonej inwestycji, zależy opd tego czy inwestycja ta wpływa na zakres korzystania z nieruchomości w granicach określonych przez jej społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Działka skarżącej przeznaczona jest pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Własność tej nieruchomości obejmuje więc przestrzeń nad nią, do wysokości ograniczonej przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, tj. zabudowę jednorodzinną. Wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi od ok. [...] m, co oznacza, że inwestycja nie oddziaływa na nieruchomość skarżącej. Nie przysługiwał jej zatem status strony postępowania. Organ odwoławczy nadto stwierdził, że wskazane w odwołaniu wyroki nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28.10.2009 r., II SA/Sz 639/09, nie dotyczy tej sprawy lecz odrębnego postępowania rozstrzygającego w przedmiocie zasadności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że nie neguje prawa skarżącej do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy, zastępuje w określonych sytuacjach miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast uchwalanie planu miejscowego przewiduje szeroki udział społeczności lokalnej, co przesądza, że w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego status strony posiada szersze grono osób. Postępowanie organów nadzoru budowlanego jest regulowane innymi przepisami, a mianowicie Prawa budowlanego, które przewiduje, że stronami postępowania mogą być tylko osoby, o których mowa w art. 28 ust. 2 cyt. ustawy. Organ I instancji zawiadomił pismem z dnia [...] r. M. D., o wszczęciu postępowania, zakończonego następnie decyzją z dnia [...] r., ponieważ wówczas nie dysponował jeszcze pełną wiedzą o obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym o pełnym kręgu stron tego postępowania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. D. wnosząc o jej o uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 28 kpa, a także przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdzając, że przysługuje jej status strony na podstawie art. 28 kpa. Ponadto wskazała, że przedmiotowa inwestycja realizowana bez pozwolenia na budowę, znacząco wpływa na jej sytuację faktyczną i prawną, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie odniósł się do podnoszonych przez nią argumentów, przyjmując, że w sprawie ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 28 kpa. Nieprawidłowo wskazał też krąg osób, którym przysługuje w niniejszym postępowaniu, status strony. W konsekwencji organ przyjął, że inwestycja nie oddziaływa na jej nieruchomość, ponieważ obszar oddziaływania znajduję się ponad powierzchnią gruntu skarżącej, gdy w rzeczywistości stacja bazowa telefonii komórkowej składa się nie tylko z anteny ale też z innych urządzeń, które nie są umieszczone na maszcie lecz znajdują się w budynku. W tym zakresie nie zrobiono żadnej analizy pola magnetycznego, by ustalić czy urządzenia techniczne nie oddziałują na sąsiednie nieruchomości. Przeprowadzona ekspertyza techniczna była dokonana wyłącznie pod kątem wpływu inwestycji na stan techniczny budynku. Natomiast analiza ekologiczna oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczy jedynie promieniowania anteny zamontowanej na maszcie, a nie całej instalacji. Poza tym skarżąca zarzuciła organowi niewłaściwą wykładnię treści art. 140 i 143 k.c., ponieważ przyjęto, że inwestycja może wpływać na otoczenie tylko przez promieniowanie anteny, nie uwzględniając urządzeń w budynku. Prawidłowa interpretacja art. 140 i 143 k.c. w zw. z art. 28 kpa potwierdza jej status jako strony postępowania. W skardze sformułowano również zarzut nieuwzględnienia wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 października 2009 r., II SA/Sz 639/09, który jak twierdzi skarżąca dotyczy bezpośrednio spornej inwestycji. W ocenie skarżącej organ wskazał tylko na przedmiot postępowania legalizacyjnego, które zostało wszczęte z jej inicjatywy i innych mieszkańców ulic B. i O. Podczas gdy w piśmie skierowanym do organu I instancji wyraźnie wskazano, że chodzi o wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że w dotychczasowym toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu na dachu budynku usługowego masztu kratowego telefonii komórkowej, po ustaleniu, że roboty te zostały wykonane prawidłowo, w związku z tym nie było podstaw do wydania decyzji mającej na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. postanowieniem z dnia [...] r. w trybie art. 149 § 2 kpa wznowił postępowanie w sprawie i po stwierdzeniu, że M. D. nie przysługiwał status strony postępowania, decyzją z dnia [...] r. odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, uchylenia decyzji umarzającej postępowanie. Organ wskazał, że podstawą ustalenia, kto jest stroną postępowania reguluje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 28 kpa. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania są inwestor, właściciele użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego). Skoro skarżąca M. D. nie znajduje się w sferze oddziaływania obiektu, a wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa może domagać się tylko strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to należało odmówić uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania w sprawie podzielił argumentację organu I instancji i zasadnie przyjął, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Mając na uwadze dotychczasowy przebieg sprawy i odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą należy stwierdzić, że w sprawie nie naruszono przepisów proceduralnych, jak też przepisów prawa materialnego. Wznowienie postępowania jest trybem szczególnym i jest dopuszczalne gdy zaistnieją przesłanki (podstawy wznowienia), o których mowa w art. 145 § 1 kpa. Skarżąca podniosła, że nie została potraktowana jako strona w postępowaniu, którego przedmiotem była ocena prawidłowości robót polegających na ustawieniu anteny telefonii komórkowej. Wskazując przy tym na treść art. 28 kpa, który określa kto jest stroną postępowania administracyjnego, zanegowała jednocześnie zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzut sformułowany przez skarżąca nie jest zasadny, a organ prawidłowo wskazał, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie przepis szczególny, a mianowicie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami postępowania są inwestor, właściciele użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, również w trybach nadzwyczajnych wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z 5 IV 2007 r., II OSK 598/06, LEX nr 339465). Natomiast pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z przedstawionej w sprawie analizy ekologicznej oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że północno-wschodni kraniec działki M. D. (prawy górny róg) znajduje się w sektorze II promieniowania anteny i obszar jej oddziaływania na środowisko obejmuje wyłącznie przestrzeń powietrzną nad wskazana częścią działki. Najniższy punkt obszaru oddziaływania anteny znajduje się ponad [...] m powyżej poziomu gruntu, a minimalna wysokość w odległości ok. [...] m od anteny, natomiast najniższy punkt osi głównej wiązki mierzony w odległości ok. [...] m od anteny, znajduje się ponad [...] m ponad poziomem gruntu analizowanej nieruchomości, poniżej tej wysokości inwestycja nie oddziaływa na przestrzeń powietrzną nad działką skarżącej. Skoro więc prawidłowo wskazano, że zastosowanie ma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdzono brak oddziaływania inwestycji, to zasadnie przyjęto, że skarżąca nie miała legitymacji do występowania w postępowaniu jako strona. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 140 i art. 143 k.c. Organ powołał te przepisy w kontekście prawa właściciela do dysponowania przestrzenią nad jego nieruchomością. Antena telefonii komórkowej nie oddziaływa jednak, jak ustalono, na przestrzeń na której skarżąca realizuje swoje prawo własności. Nie narusza więc uprawnień właściciela. Poza tym nie można podzielić także zarzutu o nie uwzględnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 października 2009 r., II SA/Sz 639/09, ponieważ inny jest przedmiot niniejszego postępowania, związanego z badaniem kwestii, czy skarżącej przysługiwał status strony, a nie kwestia oceny czy inwestycja stanowi obiekt budowlany, na który wymagane jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawna. W związku z tym zakres kognicji sądu związany jest z przedmiotem rozstrzygnięcia podjętego przez organy administracji, w tym wypadku organy nadzoru budowlanego. Odnieść to należy również do zarzutu skargi dotyczącego przedmiotu postępowania legalizacyjnego, ponieważ organ odmawiając uchylenia decyzji z dnia [...] r., [...] o umorzeniu wypowiedział się negatywnie w kwestii uczestnictwa skarżącej jako strony. Należy raz jeszcze zaznaczyć, że postępowanie prowadzone w trybie szczególnym charakteryzuje się odmiennymi regułami w porównaniu do zwykłego postępowania rozpoznawczego. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.