VIII SA/Wa 293/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Andrzej Kuna /sprawozdawca/, Protokolant Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi I. B., S. K., R. J., T.N. na uchwałę Rady Gminy w J. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatów radnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Rady Gminy w J. na rzecz każdego skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 190 ust. l pkt l a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 159 poz. 1547 z ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24 h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - Rada Gminy w J. uchwałą z dnia [...] lutego 2007 roku stwierdziła wygaśnięcie mandatów radnych I. B., S. K., R. J. i T. N., dalej osoby skarżące, z uwagi na fakt nie złożenia w terminie 30 dni od dnia ślubowania oświadczeń o swoim stanie majątkowym. W piśmie skierowanym do Wojewody [...] skarżący zarzucili powyższej uchwale rażące naruszenie prawa: Przewodniczący Rady nie zaprosił skarżących na obrady sesji. Radnym, którzy wzięli udział w sesji tj. I. B. i S. K. nie pozwolono wpisać się na listę obecności radnych oraz nie wypłacono diety. Radnym tym pomimo zgłaszanych wniosków nie udzielono głosu i nie umożliwiono im wypowiedzieć się w swojej sprawie przed podjęciem uchwały. Radni T. N. i R. J. nie przybyli na sesję, gdyż nie wiedzieli o jej terminie. Projekt uchwały przesłany radnym posiada wadę prawną gdyż nie posiada obowiązującego uzasadnienia. Przewodniczący przedstawiając projekt uchwały nie uzasadnił jej nawet ustnie. Projekt uchwały nie był poddany procedurze uchwałodawczej na posiedzeniach Komisji Rady, a także żadna z Komisji Rady nie przedstawiła opinii na sesji Rady. Rada naruszyła nasze uprawnienia radnych do uczestnictwa w sesji pomimo zgłaszanych wniosków przez radnego C. W.. W sesji nie uczestniczył Radca Prawny Urzędu uniemożliwiając odwołanie się do opinii prawnej. Ponadto skarżący uważają, że Przewodniczący Rady celowo wprowadził ich w błąd, co do sankcji niezłożonych w terminie oświadczeń, przekazując wadliwą ocenę prawną. Pismem z dnia [...] marca 2006 roku Kierownik Oddziału Prawnego [...]Urzędu Wojewódzkiego w W. podniósł, iż zgodnie z treścią art. 190 ust. 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) nie złożenie oświadczenia o stanie majątkowym przez radnych w terminie określonym w ustawie powoduje wygaśnięcie mandatu z mocy prawa. Ma to ten skutek, iż radny traci mandat następnego dnia po upływie terminu do złożenia oświadczenia, a zatem w tym momencie samorządowiec przestaje być radnym. Natomiast podjęta przez radę gminy uchwała ma charakter deklaratoryjny, a więc potwierdzający wygaśnięcie mandatu radnego. Prowadzi to do ustalenia, że podnoszone przez skarżących zarzuty z przedstawionych wyżej względów nie mogą się ostać. Podkreślenia wymaga również fakt, iż ustawodawca nie nałożył na radę gminy obowiązku umożliwienia radnemu złożenia stosownych wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaszeniu mandatu radnego z powodu nie złożenia w terminie oświadczenia o stanie majątkowym. Taki obowiązek istnieje jedynie w przypadku gdy podstawą podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego jest odmowa złożenia przez radnego ślubowania oraz utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Powołując się na przepis art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały jako podjętej na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodnie z Konstytucją. Skarżący powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 roku, który między innymi uznał, że art. 190 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547, z 2004 r. Nr 25, poz. 219, Nr 102, poz. 1055 i Nr 167, poz. 1760, z 2005 r. Nr 175,poz. 1457 oraz z 2006 r. Nr 17, poz. 128, Nr 34, poz. 242, Nr 146, poz. 1055 i Nr 159, poz. 1127), dodany przez art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie (gminnym oraz niektórych innych ustaw Dz. U. Nr 175, póz. 1457 oraz z 2006 r. Nr 146, poz. 1055), jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie nie podając podstawy prawnej i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.), zaś sędziowie sądów administracyjnych podlegają jedynie Konstytucji RP oraz ustawom (art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie Na wstępie należy podnieść, iż zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g., tak więc na podstawie tego przepisu może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarga została złożona po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Wojewody [...] do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym wymogi formalne do jej wniesienia zostały spełnione. W wyniku podjęcia tej uchwały skarżący utracili mandaty, jakie uzyskali w przeprowadzonych wyborach. Utrata tych mandatów niewątpliwie narusza ich interes prawny. W omawianej sprawie bezsporne jest, że skarżący składając oświadczenia o swoim stanie majątkowym po upływie 30 dniowego terminu od dnia złożenia ślubowania naruszyli dyspozycje art. 24h ust.4 u.s.g. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia została podjęta m. in. na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, co do którego to przepisu Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2007r. orzekł, ze jest on niezgodny z art. 31 ust 3 oraz art. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W niniejszej sprawie tak się nie stało, w związku z czym omawiany przepis, którego niezgodność z Konstytucją została stwierdzona, utracił moc 19 marca 2007r. (data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Nr 48 poz.327). Jak zaznaczono już wyżej, sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przepis art. 190 ust. 1 pkt 1 a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw utracił moc z datą ogłoszenia wyroku TK w sprawie K 8/07, to jest z dniem 19 marca 2007r., co oznacza, że w dacie podejmowania przez Radę Gminy w J. zaskarżonej uchwały przepis ten obowiązywał. W związku z tym rozważenia wymagała kwestia, czy podjęta uchwała w powyższym stanie faktycznym i prawnym winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 8 Konstytucji R.P., Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że stanowi ona inaczej. Natomiast przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowi, że sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Z tych unormowań wynika, że przepisy Konstytucji są prawem najwyższej rangi oraz, że podlegają, tak jak i przepisy innych ustaw, bezpośredniemu stosowaniu przez sąd. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Sąd władny był dokonać oceny zgodności zaskarżonej uchwały bezpośrednio z przepisami Konstytucji zwłaszcza w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis, na podstawie którego uchwała została podjęta jest niezgodny z tą Konstytucją. Za celowością badania przez Sąd w niniejszej sprawie zgodności zaskarżonej uchwały bezpośrednio z przepisami Konstytucji, z pominięciem przepisu art. 190 ust. 1 pkt 1 a, którego niekonstytucyjność została stwierdzona dopiero po jej podjęciu, przemawiają także uregulowania zawarte w art. 190 ust 4 Konstytucji oraz art. 272 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 190 ust 4 Konstytucji, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawa aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Natomiast art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Ponadto należy podnieść, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takim wypadku możliwość, żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 a, natomiast przepisy ustawy o samorządzie gminnym takiej możliwości nie przewidują. Brak jest bowiem unormowań, które pozwalałyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, domagania się od organu samorządowego podjęcia w trybie wznowienia, czy też w innym trybie, kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. W sytuacji gdy orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem lub organem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym, ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis przewidujący utratę mandatu na skutek nie złożenia w terminie 30 dni od dnia ślubowania oświadczenia majątkowego został uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 a, także art. 2 Konstytucji nie z powodu samego wprowadzenia takiej sankcji lecz z tego powodu, że sankcja ta była automatyczna i bezwzględna. Przepisy nie wprowadzały bowiem żadnego zróżnicowania pomiędzy świadomym i celowym uchylaniem się przez wójtów, radnych i inne osoby od wypełnienia ciążącego na nich obowiązku złożenia oświadczeń a sytuacją, gdy takie oświadczenie zostało złożone, ale na przykład z niewielkim uchybieniem terminu albo też z przyczyn niezależnych od zobowiązanego. Trybunał wskazał między innymi, że "surowość sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia przy braku uszczerbku dla założonego celu składania oświadczeń majątkowych; niekonieczność sankcji w zestawieniu z celem składania oświadczeń; nieadekwatność długotrwałej procedury wygaszania mandatu w zestawieniu z brakiem przesłanek weryfikacji przyczyn i wagi uchybienia w tym postępowaniu; waga dobra poświęconego /ograniczenie biernego i czynnego prawa wyborczego przez pozbawienie wyborów skutku, rezygnacja z zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów przez społeczność lokalną, co powinno doznawać ochrony wynikającej z zasady pomocniczości/ wskazują na naruszenie obu wskazanych wzorców konstytucyjności tj. art 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji". W myśl art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 3 ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Reasumując, skład orzekający uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, Zastosowana wobec skarżących sankcja jest więc nieproporcjonalna w stosunku do uchybienia jakiego się dopuścili i w sposób nieproporcjonalny wkracza w bierne prawo wyborcze, jakie przysługuje skarżącym, dzięki któremu zostali wybrani w bezpośrednich wyborach do Rady Gminy w J., jak i czynne prawo wyborcze osób, które ich wybrały. Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 1 p.p.s.a.