VIII SA/Wa 295/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata Z.O. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w R. przy ulicy [...], kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 ( pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej, jako k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm. ) w sprawie prowadzonych prac przy wykonywaniu przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego M. i A.K. położonego w miejscowości L. na działkach o numerach ewidencyjnych [...] umorzył postępowanie. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające odnośnie zgodności z przepisami prawa inwestycji polegającej na wykonaniu przyłącza energetycznego w celu zasilenia budynku mieszkalnego A. i M.K. przez Rejonowy Zakład Energetyczny w K. i uznał, iż prace budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Zarzuty podnoszone przez W.G. odnośnie własności działek nr [...] nie potwierdziły się, żadna z w/w działek nie stanowi własności W.G., działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa – Urząd Miasta i Gminy w P. natomiast działka nr [....] – P. Służby Komunalnej. Ponadto podniesiono, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa własności działek, na których ma być zrealizowana inwestycja winno się odbywać przed organem architektoniczno budowlanym a nie organem nadzoru budowlanego i toczące się postępowania sądowe i administracyjne nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania W.G. utrzymał w/w decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż istniały podstawy do umorzenia postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie nie stwierdziło odstępstw od dokumentacji zgromadzonej przez Starostę P. w sprawie zgłoszenia przedmiotowego przyłącza energetycznego a kwestia nieścisłości w określeniu rodzaju prac została wyjaśniona i nie ulega wątpliwości, iż projekt budowlany będący integralną częścią zgłoszenia wskazuje, iż jest to przyłącze kablowo – ziemne. Organ odwoławczy potwierdził również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż kwestia badania własności spornych gruntów nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Natomiast podważenie oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić w drodze postępowania sądowego z zarzutem poświadczenia nieprawdy. Wyrokiem z dnia [...] października 2007r. w sprawie VII SA/Wa 689/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W.G. uchylił w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu orzeczenia zwrócono uwagę organowi odwoławczemu na konieczność ustalenia prawidłowego kręgu stron a w szczególności, czy skarżącej przysługuje przymiot strony. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu odwołania W.G. od decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż po wyroku sądu administracyjnego ustalono krąg stron postępowania, przeprowadzono postępowanie w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, które wykazało zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa. Odpowiadając na zarzuty zgłoszone w odwołaniu podniesiono, iż organem właściwym do badania zgodności lub niezgodności z prawem decyzji udzielających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest Wojewoda [...]. Natomiast kwestie własności działek będących przedmiotem inwestycji powinny być rozstrzygane w postępowaniu przed sądami powszechnymi a nie organami nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła W.G. zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa i błędne ustalenia faktyczne i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga W.G. zasługuje na uwzględnienie gdyż organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zostały, zatem przesłanki do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej, jako p.p.s.a.). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może zostać przeprowadzona przez sąd dowolnie, a w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może, bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej wojewódzkich sądów administracyjnych. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Postępowanie administracyjne, które jest objęte kontrolą sądu w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 25 marca 2005 r., w którym zażądano wstrzymania prac przy wykonywaniu przyłącza energetycznego na działkach nr [...] do budynku mieszkalnego A. i M.K. We wniesionym odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. zmodyfikowano wniosek i skarżąca domagała się rozbiórki wbudowanego kabla i doprowadzenie gruntu do stanu poprzedniego. Tak sformułowany wniosek wiązał organy nadzoru budowlanego, które miały obowiązek zbadać zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa i orzec merytorycznie o zasadności wniosku. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości decyzja powinna być pozytywna, a więc nakazywać rozbiórkę inwestycji a w przypadku zgodności z przepisami prawa odmówić nakazania rozbiórki przyłącza energetycznego. Natomiast brak było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż celem postępowania administracyjnego jest jego załatwienie, co do istoty a badanie zgodność inwestycji z przepisami prawa nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie. Ponadto organy nadzoru budowlanego przyjęły błędne założenie, iż to skarżąca ma wykazać swoje prawo do nieruchomości objętych inwestycją. Z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż inwestor do wniosku o zgłoszenie inwestycji ma obowiązek dołączyć oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o przysługującym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem to inwestora obciąża ustawowy obowiązek złożenia oświadczenia, które podlega kontroli organu administracji architektoniczno- budowlanej przy badaniu zgłoszenia lub organu nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań kontrolnych stosowania przepisów prawa budowlanego określonych w art. 84a Prawa budowlanego. W ramach tych uprawnień organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badać prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień i sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ architektoniczno – budowlany ( Starosta P. ), do którego wpłynęło zgłoszenie nie dopatrzył się naruszenia przepisów, nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień przewidzianych w art. 30 ust. 6 lub 7 i nie wniósł sprzeciwu, nie ma więc decyzji administracyjnej, która mogłaby być kontrolowana w normalnym toku instancji przez organ odwoławczy ( Wojewodę [...] ), błędne, zatem jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym przedmiocie. Z uwagi na powyższe, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania prawidłowości zebranej dokumentacji załączonej do zgłoszenia i czy odpowiada ona przepisom prawa, dotyczy to także oświadczenia inwestora, o którym stanowi przepis art. 30 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestor do wniosku o zgłoszenie odnośnie działki nr [...] dołączył zgodę władającego Gminy P. z dnia 18 października 2004 r. oraz decyzję z dnia [...] września 2004 r. P. Służby Komunalnej dotyczącej drogi bez wskazania nr działki, należy domniemywać, iż decyzja dotyczy działki nr [...], do której zgłasza roszczenia skarżąca. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, iż ustalanie prawa własności do nieruchomości będących przedmiotem inwestycji leży poza ich kompetencjami, nie wyklucza to jednak badania wiarygodności złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też organy nadzoru budowlanego muszą ocenić, czy złożone przez inwestora oświadczenie, iż jego prawo do dysponowania nieruchomością wynika ze stosunku zobowiązaniowego i umowy, znajdujących potwierdzenie w załączonych dokumentach jest zgodne z przepisami prawa. Ocenie w zakresie badania wiarygodności złożonego oświadczenia powinny również podlegać dokumenty złożone w trakcie postępowania przez skarżącą, a przede wszystkim postanowienie Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie [...] wraz z uzasadnieniem, z którego wynika, iż działka nr [...] nigdy nie była drogą publiczną i Gmina P. nie wykazała, że ma prawo do drogi a także informacja, jaką uzyskała skarżąca z [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2006 r. o wydanej przez Wojewodę decyzji z dnia [...] września 2005 r. o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę i Miasto P. nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] stanowiącej drogę oraz wypisu z rejestru gruntów dotyczącego w/w działki. Ponadto organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż przebieg inwestycji odpowiada złożonemu projektowi, gdy tymczasem z pisma inwestora z dnia 31 marca 2005 r. skierowanego do skarżącej wynika, iż zmieniono przebieg kabla w drodze oznaczonej na planie nr [...]. Dwukrotnie w trakcie postępowania były przeprowadzane oględziny, jednakże z tej czynności nie sporządzono szkicu graficznego, który byłby pomocny dla rozstrzygnięcia sprawy zarówno dla organu odwoławczego, jak i dla sądu. Powyższe uchybienia skutkują uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wyżej wymienionym zakresie i ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a należało zaskarżoną decyzję uchylić. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego biegu postępowania wyrażone wyżej wiążą organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 18 pkt 1 lit. c, § 19 pkt 1 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).