VIII SA/Wa 296/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia wypłaty renty strukturalnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej określany jako "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania R. W. od decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. o odmowie wznowienia wypłaty renty strukturalnej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ww. decyzja Dyrektora ARiMR została poprzedzona postępowaniem, w trakcie którego dokonano następujących ustaleń faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał R. W. rentę strukturalną. Na skutek rozwiązania umowy dzierżawy użytków rolnych i następnie przekazania części tych użytków rolnych niezgodnie z wymogami prawa, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję o zawieszeniu wypłaty renty strukturalnej. W rezultacie wniesionego odwołania, Dyrektor ARiMR w W. wydał decyzję z dnia [...] maja 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie R. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej określany jako "WSA w Warszawie"), który wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 733/10 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji po upływie ustawowego terminu. Wykonując prawomocny wyrok, Dyrektor ARiMR w W., w miejsce wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji, wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W dalszej kolejności R. W. złożył pismo z dnia [...] grudnia 2011 r., które zostało uznane za wniosek o wznowienie wypłaty renty strukturalnej. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzję o odmowie wznowienia wypłaty renty strukturalnej. W wyniku odwołania R. W. od powyższej decyzji, Dyrektor ARiMR w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W rezultacie skargi ww. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. VIII SA/Wa 518/12 uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem prawa. Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku, organ tj. Dyrektor ARiMR w W. rozpoznając odwołanie strony wydał ww. decyzję z dnia [...] marca 2013 r., która utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wznowienia wypłaty renty strukturalnej. W jej uzasadnieniu organ po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdził, że po wnikliwej analizie całości zgromadzonej dokumentacji i dowodów, podtrzymuje zasadność decyzji organu I instancji. Podkreślił, że w przedstawianych dotąd prośbach i wnioskach strony nie stwierdza zmiany w ustalonym stanie faktycznym, które mogłyby mieć wpływ na wznowienie wypłaty świadczenia. W skardze na powyższą decyzję R. W. (dalej również określany jako "skarżący") zarzucił jej niezgodność z prawem. Podniósł, że działkę o nr ew. [...] zbył osobom, które posiadają uprawnienia rolnicze i to organy ARiMR błędnie przyjmują brak po stronie tych osób posiadania kwalifikacji rolniczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał twierdzenia i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora ARIMR w W. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. o odmowie wznowienia wypłaty renty strukturalnej. Podstawą materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji są przepisy § 15 ust. 3 i § 17 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114 poz. 1191 z późn. zm.). Stosownie do wskazanych przepisów wznowienie wypłaty zawieszonej renty strukturalnej następuje na wniosek uprawnionego do renty strukturalnej, poczynając od miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym ustały okoliczności powodujące zawieszenie tej wypłaty, jednak nie wcześniej niż od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (§ 13 ust.3 cyt. rozporządzenia). Decyzje administracyjne w sprawach przyznania, zawieszania i zmniejszania rent strukturalnych wydaje Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (§ 17 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Treść powyższych uregulowań niewątpliwie wskazuje na związany charakter powyższych decyzji, tj. organ nie ma luzu decyzyjnego w sytuacji, gdy w rezultacie przeprowadzonego postępowania stwierdzi zaistnienie przesłanek, okoliczności skutkujących zawieszeniem renty strukturalnej, a wznowienie może nastąpić jedynie w sytuacji ustania okoliczności powodujących jej zawieszenie. Rolą organów ARiMR jest, stosownie do przepisów Kpa, takie przeprowadzenie postępowania administracyjnego, aby w sposób wszechstronny, obiektywny i dokładny ustalić stan faktyczny umożliwiający prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów prawa materialnego w odniesieniu do indywidualnego przypadku uprawnień do świadczenia w postaci renty strukturalnej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych – winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "Kpa"). Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części, jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Ponadto zwrócić należy uwagę, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 Kpa, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 Kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie, jak i uzasadnienia decyzji, a w szczególności uzasadnienie decyzji organu II instancji, nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom. Skarżący składając wniosek o wznowienie wypłaty renty strukturalnej jak i odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. wskazywał, że osoby, które nabyły od niego działkę nr ew. [...] w S. posiadają kwalifikacje rolnicze oraz nabycie powyższej działki nastąpiło w celu powiększenia posiadanego przez nich gospodarstwa rolnego. Ponadto wymieniony podnosił, że jest nieprawdą, aby odzyskane po rozwiązaniu umów dzierżawy nieruchomości wykorzystuje w związku z podjęciem działalności rolniczej na użytkach rolnych. Natomiast organ odwoławczy w rozpoznaniu sprawy w żadnym stopniu nie odniósł się do okoliczności wskazanych przez skarżącego, ograniczając się do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. jest zgodna z obowiązującym prawem oraz podjęta w oparciu o ustalony stan faktyczny. Tak sporządzone uzasadnienie wskazuje, że organ z obrazą art. 15 Kpa nie rozpoznał sprawy merytorycznie. W żadnej części uzasadnienia organ nie odnosi się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego dotyczących celu nabycia działki nr ew. [...] w S. oraz kwalifikacji rolniczych jej nabywców tj. małż. G., a także do twierdzeń skarżącego o nie prowadzeniu działalności rolniczej. Wobec powyższego organ odwoławczy tj. Dyrektor ARiMR w W. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji orzekającego na podstawie wspomnianych przepisów § 15 i § 17 rozporządzenia RM z dnia 30.04.2004 r., w żaden sposób nie odniósł się do przesłanek wskazanych w tych przepisach tj. ustania okoliczności powodujących zawieszenie wypłaty renty strukturalnej. Tym samym powstaje wątpliwość, czy organ odwoławczy czynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, wobec naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie z pkt 2 wyroku jest uzasadnione przepisem art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawie ponownie, organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że rozpoznaje sprawę merytorycznie i z tego względu winien stosownie do treści art. 7 i art. 77 Kpa zebrać i zbadać materiał dowodowy niezbędny do ustalenia istnienia lub nie istnienia przesłanek wskazanych w przepisie § 15 ust. 3 cyt. rozporządzenia RM z dnia 30.04.2004 r. Następnie organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania, wyda stosowne rozstrzygnięcie dając wyraz swoim ustaleniom i przyjętemu stanowisku w należycie sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 Kpa.