VIII SA/Wa 30/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S.K., W.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania pisma według właściwości 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej S.K.; 2) w pozostałej części uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 3) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] września 2009r. Burmistrz Gminy i Miasta G. działając na podstawie art. 65 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa) przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. pismo W. K. i S. K. z dnia [...] września 2008 roku w sprawie ogrodzenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] do rozpoznania według właściwości. Przesłanką powyższego było ustalenie, iż organ do którego wpłynął wniosek nie jest właściwy do jego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia W. K. i S. K. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, iż postanowienie organu I instancji w przedmiocie przekazania pisma W. K. i S. K. w sprawie ogrodzenia nieruchomości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. celem załatwienia według właściwości zostało zaskarżone przez wnioskodawców. Skarżący podnieśli, iż oczekują od organu I instancji wydania decyzji wywłaszczeniowej i wykupu gruntu na cel publiczny - działek nr [...] i części działki nr [...] należących do J. M. i J. P. – M. oraz utworzenia drogi publicznej umożliwiającej dostęp działki nr [...] do dróg publicznych w ciągu ulicy [...]. Powołując treść art. 65 § 1 kpa, określającego tryb postępowania w razie stwierdzenia wniesienia podania do organu niewłaściwego do jego rozpoznania, organ za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu I instancji o przekazaniu pisma do załatwienia organowi właściwemu według właściwości rzeczowej, właściwym bowiem do załatwienia sprawy związanej z rozbiórką muru betonowego (ogrodzenia), o co wnieśli skarżący w piśmie z dnia [...] września 2009r. jest powiatowy organ nadzoru budowlanego. Kolegium wskazało, iż wobec zgłoszonych roszczeń organ pierwszoinstancyjny w piśmie z dnia [...] września 2009r. wyjaśnił skarżącym szczegółowo organy (instytucje, sądy) właściwe do rozwiązania sporów sąsiedzkich. Odnosząc się do zarzutów zażalenia SKO stwierdziło, że w świetle zebranych dowodów zażalenie nie może być uwzględnione. Wskazało, iż skarżący zostali poinformowani, że wydzielono odcinek drogi publicznej przyjętej przez gminę, który to odcinek przylega do ich nieruchomości i obecnie gmina prowadzi postępowanie w celu regulacji stanu prawnego tej drogi. Nadto podniesiono, że zarzuty skierowane do organu I instancji, a dotyczące postępowania sądowego nie mogą być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu dotyczącym przekazania sprawy wg właściwości. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się W. K. i S. K., którzy pismem z dnia [...] grudnia 2009r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie. Skarżący podnieśli, iż naruszone zostało ich prawo do swobodnego korzystania z własności prywatnej i korzystania z dobrodziejstw pożytku publicznego oraz zaniechano czynności mających na celu uporządkowanie stanu prawnego zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego części miasta G. na podstawie uchwały nr [...]/[...]/08 Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2008r. Wskazali, iż od 1995r prowadzą z Urzędem Gminy i Miasta w G. rozmowy w celu rozwiązania kwestii komunikacji drogowej w obrębie ulic [...] i [...] w G. Od ponad 20 lat działka nr [...] stanowiąca drogę łączącą te ulice jest własnością Gminy G., ale nadał pozostaje ogrodzona w obrębie gospodarstwa ogrodniczego byłego właściciela (ówczesnego Radnego Rady Miasta G). W 1999r Gmina nabyła działki nr [...] i [...] pod zaplanowaną ulicę miejską, ale one także nie stanowią żadnego dostępu do innych ulic. Nadto w 1994r. Gmina zbyła bezpłatnie posiadaną już wcześniej działkę nr [...], obecnie działki nr [...], [...] i [...], stanowiące część obecnej ulicy [...], zarówno przewidzianej w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania miasta G., jak i w obecnym. Zbycie tych działek nastąpiło z pominięciem prawa, a więc czynność ta powinna zostać uznana za nieważną, czym w części zaspokoi niniejszą skargę. Pozostanie jedynie do wywłaszczenia na pożytek publiczny część końcówki ulicy [...] z działki nr [...] o powierzchni około [...] m2. Stwierdzili, iż pismo organu I instancji z dnia [...] września 2009r. jest bezprawne stanowi o uchylaniu się od rzetelnego przedstawienia stanu sprawy, w żaden sposób nie potwierdza podjęcia należnych czynności. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym na terenie, gdzie znajduje się działka nr [...] planowana jest zabudowa jednorodzinna z możliwością zabudowy szeregowej. Uchwała wskazuje na konieczność dokonania podziału działek na mniejsze, w przypadku prowadzenia budowy budynków mieszkalnych w ilości większej niż jeden. Działka nr [...] posiada [...] m2 powierzchni, znajduje się prawie w centrum miasta i bezpodstawne byłoby marnotrawienie jej pod zabudowę tylko jednym budynkiem mieszkalnym. Dlatego też poczynione zostały przygotowania do zwiększenia jej użyteczności poprzez zastosowanie podziału tego gruntu na mniejsze działki budowlane odpowiadające wymogom uchwały nr [...]/[...]/08 Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2008r. Dla sprostania wymogom prawnym tej uchwały niezbędne jest nie tylko "prowadzenie postępowania w celu regulacji stanu prawnego drogi", ale dokonanie tych czynności i ich sprawne przeprowadzenie. Za nieprawdziwe uznali twierdzenie organu I instancji, że podjęto działania w celu udrożnieniu, m.in. ulicy [...] i innych ulic. Wyjaśnili, iż pismem z dnia [...] czerwca 1996r. wnieśli o uwzględnienie skomunikowania działki [...] z siecią ulic miejskich poprzez przedłużenie ulicy [...]. Wniosek ten nie został rozpatrzony wówczas, ani nawet nie był przedmiotem uwagi przy prowadzeniu prac przygotowujących nowy plan zagospodarowania miasta zakończony przyjęciem uchwały nr [...]/[...]/08. We wskazanym obrębie nowy plan przygotowany został nieudolnie, bez uwzględnienia stanu faktycznego istniejącej zabudowy przy ulicy K. W konsekwencji nowo zaplanowana ulica miałaby poprowadzić przez stojące już budynki mieszkalne. Na kolejne pisma otrzymali zdawkowe odpowiedzi, bez podejmowania stosownych czynności. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w części dotyczącej S. K. zapadło z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jego nieważności. Jednocześnie Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie w pozostałej części oraz postanowienie poprzedzające je, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, stąd niezbędnym jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu, tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i tę oczywistość właściwy organ ma obowiązek wykazać. Jedną z przesłanek obligujących do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że stwierdzając nieważność decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa nie można ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je, jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustalone zostanie, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto charakter tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, NSA z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA - OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). Zgodnie z przepisem art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie natomiast do treści art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (...) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W rozpoznawanej sprawie postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] września 2009r. doręczone zostało skarżącej w dniu [...] października 2009r. zaś skarżącemu w dniu [...] października 2009r. Zażalenie skarżących wniesione zostało w dniu [...] października 2009r. Z powyższego wynika, iż zażalenie S. K. złożone zostało 6 dni po upływie terminu do jego złożenia. W tej sytuacji organ winien wydać – zgodnie z art. 134 kpa – postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W ocenie Sądu merytoryczna ocena sprawy w tym przypadku stanowi rażące naruszenie prawa i jest niedopuszczalna. W tym stanie sprawy Sąd uznał, iż wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w dniu [...] listopada 2009r. postanowienie w części dotyczącej skarżącej wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, spełnione zostały więc przesłanki art. 156 § 1 kpa do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 kpa organy administracji mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Organ ma obowiązek badać swoją właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną w każdym stadium postępowania. Obowiązek ten rozciąga się na postępowanie I instancji oraz postępowanie odwoławcze i obejmuje zarówno tryb zwyczajny postępowania administracyjnego, jak i tryby nadzwyczajne, stosowane w celu weryfikacji decyzji. W tym miejscu przypomnieć należy, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu - art. 61 § 1 kpa. Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Zgodnie z przepisem art. 65 § 1 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do postanowień art. 66 § 1 kpa, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i poinformuje go o treści § 2. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w art. 66 § 1 kpa, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania . Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu niewłaściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 3). Przed dokonaniem zwrotu należy jednak wezwać wnoszącego do sprecyzowania treści żądania, o ile w ocenie organu może to mieć wpływ na ustalenie organu właściwego. Wyjaśnienia wnoszącego mogą bowiem spowodować , że to organ do którego podanie zostało skierowane, będzie właściwy, mogą też spowodować ustalenie innego organu jako właściwego do załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, iż przepis art. 66 § 1 i 2 kpa reguluje kwestie podania, które dotyczy kilku spraw administracyjnych załatwianych przez różne organy administracji publicznej. W takiej sytuacji, gdy strona w podaniu połączyła kilka spraw, ze względu na to, że rozpatrzenie określonej sprawy uzależnione jest od wniesienia przez stronę podania spełniającego wymogi formalne, organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, wszczyna postępowanie w sprawie, w której jest właściwy. Natomiast w sprawach pozostałych zawiadamia stronę, że powinna wnieść do wskazanego organu administracji publicznej odrębne podania. Nie ma więc organ obowiązku sporządzenia np. odpisu podania i przekazania go do organów właściwych do rozpatrzenia w pozostałym zakresie spraw objętych podaniem. W przypadku takim obowiązki organu niewłaściwego do rozpatrzenia wszystkich żądań ograniczone są do obowiązku zawiadomienia, że w innych sprawach wnoszący podanie powinien złożyć odrębne podanie do właściwego organu (Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, 6. wydanie, Warszawa 2004, s. 364, teza 1.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, podanie skarżących z dnia [...] września 2009r., zawierało wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia służebności drogowej poprzez obciążenie działek nr [...] i [...] na rzecz nieruchomości będącej w posiadaniu skarżących, ewentualnie o wywłaszczenie i wykup działki nr [...] i części działki nr [...] na cel publiczny i utworzenie drogi publicznej umożliwiającej dostęp działki nr [...] do dróg publicznych. Nadto wnieśli o nakazanie rozbiórki samowolnej budowy muru betonowego usytuowanego na drodze dojazdowej do działki nr [...]. Nieprawidłowym w tej sytuacji było więc wydanie w trybie art. 65 kpa postanowienia o przekazaniu wniosku w przedmiocie rozbiórki muru według właściwości powiatowemu organowi nadzoru budowlanego oraz w odniesieniu do roszczeń o ustanowienie służebności i wywłaszczenia pisemna informacja dla skarżących. W ocenie Sądu, wobec wielości roszczeń zgłoszonych przez stronę skarżącą organ winien podjąć czynności określone dyspozycją art. 66 kpa. Odnośnie żądania wywłaszczenia należy mieć na uwadze treść art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazujący organ właściwy w sprawach wywłaszczenia. Oceniając żądanie ustalenia służebności drogowej i wykupu , o ile nie będzie wątpliwości co do treści żądania , winny mieć zastosowanie odpowiednie uregulowania kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego a więc właściwość sądu powszechnego, co obliguje organ do zwrotu podania wnoszącemu w drodze postanowienia - 66 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, iż wydanie przez organ I instancji postanowienia tylko w zakresie wniosku o rozbiórkę muru było prawidłowe. Tym samym zaskarżone i poprzedzające je rozstrzygnięcie nie mogło się ostać. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 2 w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7