VIII SA/Wa 300/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Syg. akt VIII SA/Wa 300/11 Uzasadnienie Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 dalej jako prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia M. A. oraz A. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku nakładające na A. i D. K. zam. R. gmina M. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało oparte o następuje ustalenia faktyczne i dokonaną ocenę prawną. Na działce oznaczonej nr ew. [...] w R. A. i D. małżonkowie K. wybudowali budynek gospodarczo- garażowy o wymiarach [...]x [...] m bez wymaganego prawem zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku nałożył na A. K. obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji budowlanej umożliwiającej legalizację obiektu. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009 roku organ powiatowy ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy budynku, który wybudowany został na działce nr ew. [...] w R.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 roku organ odwoławczy uchylił w całości to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 roku organ powiatowy na podstawie art. 48 ust.1 prawa budowlanego nakazał A. i D. K. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku uchylił decyzję organu I Instancji i na podstawie art. 49b ust.1 i 3 prawa budowlanego nakazał D. i A. K. rozbiórkę tegoż budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 roku, syg. akt VIII SA/Wa 118/10 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji wskazując, że organy nie mogły orzec o rozbiórce w sytuacji gdy w czasie trwania postępowania legalizacyjnego możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Taka decyzja nie musi być ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Dokonując oceny prawnej organ odwoławczy podnosił, że organ I Instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Wskazywał, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno- budowlanemu, czyli z naruszeniem art. 29 ust.1 pkt 1, art. 30 ust.1 prawa budowlanego, z uwagi na to, budowa budynków gospodarczych do 35 m² uzupełniających zabudowę zagrodową wymaga zgłoszenia. Biorąc za podstawę art. 49b ust.2 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia wskazanych dokumentów – zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po przedłożeniu dokumentów właściwy organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie D. i A. K. wykonali nałożone postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku przez organ obowiązki. W związku z powyższym na podstawie art. 49b ust. 4 prawa budowlanego została ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej, której stawka wynosi [...] zł - art. 49b ust.5 pkt 2) prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów M. A. dotyczącego naruszenia granic jego działki to organ podnosił, że inwentaryzacja przedmiotowego budynku wskazuje, iż w całości jest on usytuowany na działce nr ew. [...] i nie wkracza na działkę odwołującego się. W przedmiocie zarzutu A. K., iż nie wykonał nowego budynku lecz tylko dokonał remontu, to organ wskazywał, że faktycznie został wybudowany nowy obiekt budowlany, co sam inwestor potwierdził w trakcie trwającego postępowania. Nadto organ wskazał, że skoro nastąpiły zmiany własnościowe, to nowi właściciele nieruchomości na której dokonano samowoli budowlanej są stronami postępowania i ich obciążają obowiązki wynikające z procesu legalizacji. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniósł M. A.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie prawa materialnego – art. 49b ust.1 prawa budowlanego poprzez nie nakazanie rozbiórki budynku garażowo – gospodarczego należącego do A. i D. K.. W uzasadnieniu skargi podnosił, że wbrew stanowisku organu przedmiotowy budynek jest częściowo usytuowany na jego działce. Poprzez dokonanie samowoli budowlanej jego działka straciła na wartości. Skarżący wskazywał, że własność jest prawem, które powinno być chronione bezwzględnie. Z tego też względu jego zdaniem, nie jest zasadne nałożenie na A. i D. K. obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej, a organ powinien wydać nakaz rozbiórki nielegalnie wybudowanego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 roku oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2010 roku naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy zauważyć, iż przepis art. 49b ust. 2 prawa budowlanego określa między innymi przesłanki legalizacji samowoli budowlanej obiektu budowlanego będącego w budowie bądź wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Proces legalizacji może zostać rozpoczęty jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych. Wtedy organ może nałożyć obowiązki przedłożenia: 1) dokumentów o których mowa w art. 30 ust.2 albo art. 30 ust.2 i 3 albo art. 30 ust.2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 roku, nr [...], nałożył na A. K. obowiązki – między innymi przedłożenia zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ w zaskarżonym postanowieniu uznaje, iż obowiązek w tym zakresie został przez uczestnika zrealizowany. W ocenie Sądu stanowisko to pozostaje w sprzeczności z przedłożonym przez uczestnika zaświadczeniem z dnia [...] listopada 2008 roku. Przedłożony dokument stwierdza, iż Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. uchwalony w dniu [...] listopada 1988 roku, uchwałą nr III/88 GRN z mocy prawa stracił ważność z dniem [...] stycznia 2004 roku. Gmina zaś posiada studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest przepisem gminnym. Nadto organ winien zauważyć, iż w pozostającym w mocy postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 roku taki obowiązek został nałożony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku syg. akt VIII SA/Wa 118/10 z dnia 8 czerwca 2010 roku uchylając decyzję, wskazywał, że wyrokiem z dnia 21 września 2009 roku (DZ.U nr 160, poz. 1276) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisu art. 49b ust.2 prawa budowlanego w zakresie słów "w dniu wszczęcia postępowania’’ co skutkuje tym, że organ nie może wymagać złożenia przez podmiot, który wybudował obiekt budowlany ostatecznej już w dniu wszczęciu postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinna być złożona decyzja o warunkach zabudowy, która zastępuje plan w odniesieniu do danego terenu i określa jaki rodzaj zabudowy może być na danym terenie dokonany. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy może się toczyć w czasie gdy trwa postępowanie legalizacyjne, ponieważ ma ona wyłącznie charakter informacyjny. Nadto organ rozpoznając sprawę winien mieć na uwadze treść przepisów art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które nakładają na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przedstawienia argumentacji w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych i dokonanej oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Jednym z elementów, który powinien być przedmiotem rozważań organu tym w postępowaniu powinno być wyjaśnienie, iż budowa nie narusza przepisów techniczno- budowlanych. Istotne jest to w sytuacji gdy skarżący kwestionuje lokalizację przedmiotowego budynku. Organ w swoim postanowieniu nie wyjaśnił i nie przedstawił argumentacji z której by wynikało, że wybudowany budynek nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U nr 75, poz. 690 dalej jako rozporządzenie), a w szczególności związanych z jego lokalizacją. Oczywistym jest, iż organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do rozstrzygania o przebiegu granicy, która jest przez skarżącego kwestionowana. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien poinformować inwestora, iż nałożono na niego obowiązek złożenia zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla terenu gdzie wybudowano przedmiotowy obiekt. W zależności od wykonania nałożonych obowiązków organ wyda postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej bądź decyzję o rozbiórce obiektu. W przypadku wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, która kończy postępowanie, organ winien odnieść się do zgodności wybudowanego obiektu z przepisami rozporządzenia, w szczególności w zakresie jego lokalizacji. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.