VIII SA/Wa 309/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata Ł. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. (dalej: "organ odwoławczy" lub "PWIS") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a."), art. 2351 i art. 2352 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.; dalej: "K.p.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105 poz. 869) po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej: "skarżąca") od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej: astma oskrzelowa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P., Oddział w R. wraz z pismem z dnia [...] lipca 2012 r. przesłał do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno- -Epidemiologicznej w R. zgłoszenie podejrzenia u skarżącej choroby zawodowej: astma oskrzelowa. Następnie dnia [...] sierpnia 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. sporządził protokół dotyczący wywiadu zawodowego ze skarżącą oraz wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Nadto w dniu [...] września 2012 r. sporządził "Kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej" i przekazał ww. dokument do jednostki orzeczniczej I stopnia. W dniu [...] stycznia 2013 r. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P., Oddział w R. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: astma oskrzelowa. W wyniku rozpoznania odwołania, Instytut Medycyny Pracy w Ł., jako jednostka orzecznicza II stopnia, wydał orzeczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej: astma oskrzelowa. Następnie dnia [...] sierpnia 2013 r. do siedziby Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., zgłosiła się skarżąca informując, że uzupełni dokumentację dotyczącą warunków jej pracy. W związku z powyższym złożyła pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz oświadczenia byłych współpracowników z dnia [...] sierpnia 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. Wobec uzyskania nowych informacji dotyczących warunków pracy i narażenia zawodowego skarżącej, organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wystąpił do jednostki orzeczniczej II stopnia z zapytaniem, czy Instytut podtrzymuje opinię, zawartą w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. W odpowiedzi Instytut Medycyny Pracy w Ł. pismami z dnia [...] listopada 2013 r. oraz [...] listopada 2013 r. uzasadnił przyczyny zajętego stanowiska, załączając korektę orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: astmy oskrzelowej. Na podstawie orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. i korekty ww. orzeczenia z dnia [...] listopada 2013 r. oraz oceny narażenia zawodowego, organ I instancji wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzję Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej: astma oskrzelowa, wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych określonych w przepisach w sprawie chorób zawodowych wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 K.p. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca wniosła odwołanie, w którym stwierdziła, że nie zgadza się z ww. decyzją, ponieważ w jej opinii orzeczenia lekarskie są dla niej krzywdzące. Zaznaczyła także, że w okresach zatrudnienia pracowała w warunkach szkodliwych i uciążliwych dla zdrowia, nadto jest inwalidką o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga całodobowej opieki. Rozpatrując odwołanie skarżącej, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] stycznia 2014 r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz przebieg zatrudnienia skarżącej. Podniósł, iż do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione dwie przesłanki: choroba jest wymieniona w obowiązującym wykazie chorób zawodowych oraz lekarze orzecznicy, po zapoznaniu się z oceną narażenia zawodowego potwierdzą, że ma ona związek z wykonywaną pracą. Ponadto, zgodnie z art. 2352 K.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Organ odwoławczy stwierdził, iż jednostki orzecznicze nie potwierdziły związku przyczynowo-skutkowego, stwierdzonego narażenia na wyżej wymienione czynniki, występujące w środowisku pracy skarżącej z rozpoznaną astmą oskrzelową. Uznał, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 10 § 1 k.p.a. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej, organ I instancji nie wyjaśnił bowiem przyczyny braku działań dotyczących ustalenia wszystkich stron postępowania, a co za tym idzie, nie zapewnił wszystkim stronom możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Nadto wskazał, iż w analizowanej dokumentacji brak jest dowodu, że podjęto czynności mające na celu powiadomienie zakładu: [...] Zakłady Przemysłu Skórzanego "[...]" lub jego następcy prawnego o wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej byłej pracownicy. Zauważył, iż jak wynika z danych zamieszczonych w Krajowym Rejestrze Sądowym obecnie istnieje firma, pod którą działa spółka akcyjna: [...] Zakład Przemysłu Skórzanego "[...]" w R. S.A. i jest zarejestrowana pod tym samym adresem oraz dysponuje tym samym numerem REGON co zakład, w którym była zatrudniona skarżąca. PWIS podniósł także, iż organ I instancji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w żaden sposób nie wskazał, dlaczego te kwestie są jego zdaniem nieistotne i można odstąpić od ich wyjaśnienia. Konkludując organ odwoławczy uznał, iż przy istniejących wątpliwościach, wynikających z braku prawidłowych ustaleń co do określenia stron postępowania i ewentualnego braku czynnego ich udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, organ I instancji naruszył przepisy postępowania o istotnym charakterze, a mianowicie art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. i winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] lutego 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. Podniosła, iż nie zgadza się z treścią orzeczeń medycznych, które w jej ocenie są bezpodstawne i nieadekwatne do jej rzeczywistego stanu zdrowia. Zarzuciła jednostkom orzeczniczym kilkumiesięczne przetrzymywanie dokumentacji bez stosownych wyjaśnień i pytań. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej następuje w drodze decyzji wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej. Sąd nie może wypowiadać się w kwestii stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, a jedynie ocenić legalność, czyli zgodność z prawem, rozstrzygnięcia dokonanego przez organy administracji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], którą organ ten – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji wydanej w I instancji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – astmy oskrzelowej (poz. 6 wykazu chorób zawodowych), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego przedmiotem oceny Sądu jest prawidłowość zastosowania w sprawie wskazanego unormowania. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w całości, doszedł do słusznego przekonania, że kontrolowana w toku instancji decyzja jest nieprawidłowa. Przy czym należy podkreślić, że jest to rozstrzygnięcie procesowe i nie przesądza o istocie sprawy. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego wykazała bowiem, że decyzja organu I instancji naruszała przepisy postępowania tj. art. 7 oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie nie podjęcia czynności celem ustalenia wszystkich stron postępowania, a w konsekwencji nie zapewnienia wszystkim stronom możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Należy przyznać rację organowi odwoławczemu, który stwierdził, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie pominął jedną ze stron tj. [...] Zakład Przemysłu Skórzanego "[...]" (w którym była zatrudniona skarżąca) lub jego następcę prawnego, któremu przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie jednolicie wiąże się kwestię uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony z koniecznością wykazania własnego interesu prawnego, wyznaczonego granicami wynikającymi nie tylko z przepisu art. 28 k.p.a., ale i z konkretnego przepisu prawa materialnego. Wskazać należy, że stroną postępowania administracyjnego jest, zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się w takim wypadku do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że przepisem prawa materialnego przesądzającym o istnieniu po stronie zarówno obecnego, jak i byłego pracodawcy interesu prawnego w rozstrzygnięciu zagadnień związanych ze stwierdzeniem choroby zawodowej u pracownika jest art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 167, poz. 1322 ze zm.). Interes prawny wiąże się z możliwością poniesienia dodatkowych kosztów z tytułu ubezpieczenia wypadkowego, a tym samym zwiększenia po stronie pracodawcy ciężaru ekonomicznego ponoszonych kosztów jako płatnika składek w ramach systemu ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że były i aktualny pracodawca, będący płatnikiem składek w ramach systemu ubezpieczeń społecznych posiada przymiot strony postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie choroby zawodowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 593/11, lex 965218 oraz z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 593/11, lex 965218, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 566/12). W świetle powyższego, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 10 k.p.a., gdyż organ I instancji nie zagwarantował wszystkim stronom tego postępowania czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że wskazane wyżej naruszenia przepisów procedury postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania, wykraczający poza zakres postępowania uzupełniającego prowadzonego w trybie odwoławczym, zasadnie organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, by wszystkim stronom zagwarantować zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania pełną ochronę jej praw. Stwierdzić również należy, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu znajduje oparcie w art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 i w zw. z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) – punkt 2 wyroku.