VIII SA/Wa 315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz.1118 ze zm. dalej jako ustawa prawo budowlane) po ponownym rozpatrzeniu sprawy, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 roku, syg. akt VIII SA/Wa 666/09 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z lokalem komercyjnym dla [...] na działkach nr [...] i [...] obr [...] w G. [...] – utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nr [...]. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 roku, syg. akt VIII SA/Wa 666/09 uchylona została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...]. Decyzja ta uchylała decyzję Starosty G. z [...] kwietnia 2009 roku odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazywał na konieczność ponownego przeanalizowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego założeń i części graficznej) oraz dokonania właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, a w szczególności dostępu inwestycji do drogi publicznej. Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2007 roku gdy [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku wielorodzinnego z lokalem komercyjnym na terenie działek [...] i [...] obręb [...] w G. [...]. W dniu [...] stycznia 2008 roku organ wydał postanowienie w którym powołując się na art. 35 ustawy prawo budowlane nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w toku sprawdzania dokumentów. Postępowanie przed organem I Instancji zakończyło się wydaniem decyzji nr [...] z dnia 2008 roku gdzie organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez inwestora Wojewoda [...] w dniu [...] stycznia 2009 roku wydał decyzję, którą uchylił decyzję organu I Instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta G. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 roku ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art.33 ust.1, art. 35 ust.3 oraz 35 ust.3 i 4 ustawy prawo budowlane. Od przedmiotowej decyzji odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor. W szczególności nie zgodził się z interpretacją definicji elewacji frontowej przyjętej przez organ I Instancji. Przedstawił argumentację dowodzącą, że działka na której ma być zrealizowana inwestycja dysponuje również dostępem do drogi publicznej. W dniu [...] lipca 2009 roku Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I Instancji. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 roku uchylił decyzję organu odwoławczego. Organ ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze wytyczne Sądu podniósł, że po analizie ustaleń miejscowego planu działki [...] i [...] przewidziane pod inwestycje są zakwalifikowane do terenów oznaczonych jako D 19 –MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi (§ 7 ust.2 pkt 2 planu miejscowego). Część działki [...] przewidziana została pod regulację układu komunikacyjnego. Organ wskazywał, że zgodnie z § 57 ust.1 pkt 2 lit.h) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach tych istnieje obowiązek utrzymania istniejącego układu zabudowy oraz uwzględniania wskazanego na rysunku planu przebiegu obowiązujących linii zabudowy, których definicja została zawarta w § 6 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu. Przepis ten stanowi na potrzeby planu definicję legalną i stanowi, że przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię, na której umieszcza się frontową elewację budowanego obiektu. Rysunek planu z naniesionymi obowiązującymi liniami zabudowy ogranicza teren na którym inwestycja może powstać. Organ argumentował, że co prawda zapis miejscowego planu doprecyzowujący, iż ,,obowiązująca linia zabudowy’’ jest linią w której należy umieścić elewację frontową budynku wprowadza daleko idącą możliwość nadinterpretacji tego zapisu. Rysunek planu wyraźnie określa granice występowania obowiązujących linii zabudowy. W § 57 ust.1 pkt 2 lit. h) miejscowego planu zakładał ,,nakaz utrzymania istniejącego układu zabudowy oraz uwzględniania wskazanego na rysunku planu przebiegu obowiązujących linii zabudowy. Bezsprzecznie obowiązujący plan określał wszystkie linie zabudowy wskazane na terenie lokalizacji będącego przedmiotem prowadzonego postępowania obiektu jako ,,obowiązujące‘’, a nie jako minimalne. Ponieważ plan miejscowy stanowi miejscowe prawo i to powoduje, że bez zmiany ustaleń miejscowego planu nie ma możliwości dopuszczenia zabudowy niezgodnej z jego ustaleniami. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła [...] sp. z o.o. w K.. Skarżący zarzucał naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. i art. 35 ust. 3 i 4 ustawy prawo budowlane poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I Instancji w sytuacji gdy we wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Wojewoda [...] de iure zajmował się kwestiami linii zabudowy (działając jako organ odwoławczy przy rozpatrywaniu odwołania wnioskodawcy od pierwszej decyzji Starosty G.) i sygnalizowaną wtedy przez Starostę niezgodność jednoznacznie wyjaśnił na korzyść skarżącego, co nie uzasadniało orzeczenia co do istoty sprawy w sposób odmienny od organu I Instancji. Z tych względów skarżący wnosił o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ wskazywał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty G. z [...] października 2008 i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uchylając decyzję organ podnosił, iż za nietrafne należało uznać postawione skarżącemu wymaganie co do przedstawienia oświadczenia właściwego zarządu drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, skoro jest ono wymagane tylko ,,stosownie do potrzeb’’ a bezspornym było, że działki posiadają dostęp do drogi publicznej. Organ wskazywał, że obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię na której umieszcza się frontową elewację budowanego obiektu. Literalna wykładnia zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mówi o jednej elewacji frontowej, a nie o wszystkich, jak uzasadnia starosta. Linia zabudowy określona jest dla elewacji frontowej, pozostałe elewacje nie muszą pokrywać się z liniami zabudowy. Skarżący podnosił, że decyzją z [...] kwietnia 2019 roku organ I Instancji ponownie rozpoznając sprawę, nie zważając na stanowisko organu odwoławczego ponownie uznał, że zachodzą przesłanki dla odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję Starosty. Na skutek skargi wniesionej przez Spółdzielnię Mieszkaniową w G. Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując, że skoro organ ma odmienne stanowisko niż organ I Instancji, to powinien nie uchylając decyzji orzec co do istoty. Zamiast tego Wojewoda [...] wydał decyzję utrzymującą decyzję Starosty G. z [...] kwietnia 2009 roku w mocy. Skarżąca wskazywała, iż postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie obarczone było błędami, mającymi wpływ na wynik sprawy. Brak według niej było podstaw do wydania przez organ I Instancji postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2009 roku, w którym organ stwierdził braki dokumentacji projektowej. Kwestie wymienione w tym postanowieniu zostały już wcześniej wyjaśnione w toku postępowania. W sytuacji braku podstaw do uzupełnienia dokumentacji należało uznać, to skarżąca nie musiała usuwać nieprawidłowości. Bezpodstawne są zarzuty organów odnoszące się do kwestii nieprawidłowości dotyczące układu komunikacyjnego działek 31/47 i 31/49. Wymóg z przepisu art. 34 ust.3 pkt 3 lit.b) ustawy prawo budowlane wymagający oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną wymagane jest tylko stosownie do potrzeb, a więc dołączenie takiego oświadczenia ma charakter wyjątkowy. Nieruchomość gdzie ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, co potwierdzał wojewoda w decyzji z [...] kwietnia 2009 roku mówiąc, że komunikacja z działkami może odbywać się w każdy inny sposób prawnie dozwolony. Nadto skarżąca wskazywała, że pismem z dnia [...] kwietnia 2009 roku Burmistrz G. [...] udzielił zgody skarżącej na korzystanie do celów budowlanych z działki nr [...] stanowiącej własność gminy przylegającej bezpośrednio do projektowanej inwestycji. Przywołana działka gminna posiada bezpośrednie połączenie z istniejącą ulicą – oznaczoną jako droga publiczna. Skarżąca wskazywała, że błędne jest stanowisko organu stwierdzające, że lokalizacja projektowanego budynku jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć wcześniej organ prezentował zupełnie odmienne stanowisko. Tak chwiejne stanowisko stanowi zaprzeczenie kodeksowej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem skarżącej zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię na której umieszcza się frontową elewację budowanego obiektu. Tak to winno wynikać z wykładni literalnej zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zauważała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia jakie wyraźnie wynika z części graficznej i tekstowej. Wszelka zaś rozszerzająca wykładnia ustaleń planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu. Zatwierdzone przez organ odwoławczy działanie organu I Instancji, który zwrócił się do Urzędu Miasta z żądaniem interpretacji jego zapisów w konkretnej sprawie należy uznać za rażącą obrazę przepisów prawa materialnego i procesowego. Uzyskana zaś ,,interpretacja’’, stanowiąca de facto oświadczenie o bliżej nieokreślonych intencjach sporządzającego plan jest rozszerzająca w stosunku do gramatycznej wykładni części tekstowej planu. Nadto skarżąca zwracała uwagę, że niemożliwym jest uzyskanie interpretacji postanowień planu w formie pisma Urzędu Miasta G. [...], albowiem to nie Urząd Miasta jest organem sporządzającym plan miejscowy, lecz jest nim gmina działająca w tym zakresie uchwałą rady gminy. Skarżąca również zwracała uwagę, że gdyby faktycznie w momencie uchwalania planu, intencją sporządzającego plan było ustanowienie wszystkich elewacji każdego z budynków jako ,,frontowe‘’, to zostałoby to jednoznacznie sprecyzowane w części opisowej zawartej w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a takiego zapisu w części opisowej nie ma. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu zarzuty skargi są zasadne i zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie można podzielić stanowiska organów o tym przedstawiony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tegoż terenu, ponieważ mający powstać obiekt budowlany wykracza poza obowiązujące w planie linie zabudowy. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] i nr [...] obr. [...] w G. [...] stanowią teren strefy oznaczonej na rysunku planu symbolem D19- MW, a część działki nr [...] przewidziana jest pod regulację układu komunikacyjnego – strefa D24-KD-D. Zgodnie z § 57 ust.1 miejscowego planu dla terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokiej intensywności oznaczonych między innymi symbolem D19 –MW dopuszcza się zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z towarzyszeniem usług. Nakazano również utrzymania istniejącego układu zabudowy oraz uwzględnienia wskazanego na rysunku planu przebiegu linii zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dwa rodzaje linii zabudowy- nieprzekraczalne linie zabudowy i obowiązujące linie zabudowy. Zgodnie z § 6 ust.2 pkt 9 miejscowego planu ,,nieprzekraczalna linia zabudowy’’ – linia, której nie może przekroczyć żadna części budowanego lub rozbudowanego obiektu znajdujących się we władaniu jednego inwestora, którym może on dysponować w celach budowlanych. ,,Obowiązująca linia zabudowy‘’ jest w pkt 11 § 6 ust.2 definiowana jako linia na której umieszcza się frontową elewację budowanego obiektu. Na rysunku planu miejscowego dla terenu budowanego obiektu są wyznaczone obowiązujące linie zabudowy, które oznaczają linię na której powinno się umieścić frontową elewację budynku. Nie można zgodzić się z organem, że wyznaczenie tych linii nakazuje aby cały obiekt budowlany nie przekraczał tych linii. Taki nakaz mógłby wynikać wtedy, gdyby zostały określone na przedmiotowym obszarze nieprzekraczalne linie zabudowy. W żaden sposób organ nie przedstawił wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z których wynikałoby, że obowiązujące linie zabudowy, nie mogą być przekroczone, poza obowiązkiem sytuowania według tej linii elewacji frontowej budowanego obiektu. Argumentacja o możliwości nadinterpretacji zapisu w tym zakresie nie znajduje swojego uzasadnienia i jest oceną co najmniej dowolną. W sytuacji gdybyśmy uznali, że obowiązujących linii zabudowy nie może przekroczyć żadna część budowanego obiektu, to zrównywalibyśmy wyraźnie rozróżniane linie zabudowy – nieprzekraczalną i obowiązującą. Należy też podzielić zarzut strony skarżącej, iż organy dokonując wykładni zapisów miejscowego planu przywołały jako dowód pismo z organu co do rozumienia zapisów miejscowego planu w zakresie linii zabudowy. Co prawda zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia faktów, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednak należy zauważyć, iż pismo to nie wyjaśnia faktów, a dokonuje oceny prawnej zapisów planu miejscowego. Nadto należy zauważyć, że to organ ma obowiązek na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Tak więc przywoływanie stanowiska innego organu co do rozumienia spornych zapisów planu nie może być argumentem za trafnością rozumowania organu rozpoznającego przedmiotową sprawę. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę, że odniósł się co do stanowiska Starosty Grodziskiego w zakresie dostępu budowanego obiektu do drogi publicznej oraz zarzutów w tym zakresie podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Z tego względu nie można jednoznacznie przesądzić, czy organ odwoławczy rozpoznając sprawę podzielił stanowisko w tym zakresie organu I Instancji, czy też uznał, że samo naruszenie zapisów planu i przekroczenie linii zabudowy dawało podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W zakresie dostępu budowanego obiektu do drogi publicznej organy nie brały pod uwagę faktu, że skoro miejscowy plan dopuszcza zabudowę przedmiotowych działek, to zupełnie nieracjonalnym byłoby, aby nie przewidywał dostępu tych działek do drogi publicznej. Z analizy zapisów miejscowego planu taki dostęp jest przewidziany. Inną kwestią pozostaje sposób rozliczania się za korzystanie z drogi. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien wziąć pod uwagę stanowisko Sądu i ponownie dokonać analizy przesłanek art. 32 - 35 ustawy prawo budowlane w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.