VIII SA/Wa 321/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium"), po rozpatrzenia odwołania S. O. (dalej: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy Z. (dalej: "Wójt") z [...] stycznia 2019r. uchylającej zasiłek pielęgnacyjny dla skarżącego, przyznany na mocy ostatecznej decyzji Wójta z [...] kwietnia 2011r. począwszy od 1 listopada 2018r., decyzją z [...] lutego 2019 r., na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 32 ust. 1 i art.16 ust.6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), uchylił decyzję Wójta w całości oraz uchylił decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2011r. Nr [...] przyznającą skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, od daty wydania decyzji przez Kolegium. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2019r. Wójt Gminy Z. uchylił zasiłek pielęgnacyjny (dalej: "zasiłek") dla skarżącego przyznany na mocy ostatecznej decyzji tego organu Nr [...] z [...] kwietnia 2011r., począwszy od dnia 11 listopada 2018 r. Zasiłek pielęgnacyjny, o którym mowa, dotychczas przyznany był w wysokości [...] zł miesięcznie bezterminowo, począwszy od 1 lutego 2011r. organ I instancji wskazał, iż w trakcie czynności związanych z waloryzacją tego świadczenia, powziął wątpliwości co do dalszej realizacji wypłat zasiłku dla skarżącego. W toku postępowania wyjaśniającego w tym względzie, skarżący dołączył decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z [...] marca 2017r. o waloryzacji emerytury, z której wynika, że pobiera emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie [...] zł. Powyższe Wójta uznał za sprzeczne z treścią art.16 ust. 6 u.ś.r., orzekając decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. o uchyleniu zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2018 r. W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie skarżący podniósł m.in., że w chwili obecnej pobiera niską emeryturę w kwocie [...] zł i każde środki pieniężne są dla niego bardzo ważne. Dodał, że od ponad 15 lat boryka się z ciężkimi chorobami, które nie pozwalają mu godnie żyć. Dopóki posiadał niewielkie oszczędności to jeszcze jakoś sobie radził, obecnie jest mu coraz trudniej żyć. Tymczasem spadł na niego obecnie ciężar zwrotu pieniędzy, które nieświadomie pobierał za okres 3 lat wstecz. Zwrócił się więc z prośbą o umorzenie mu tych rzekomo niesłusznie pobranych należności. Kolegium, wydając powołane na wstępie i zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazało, że decyzją z [...] kwietnia 2011r. organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w kwocie [...] zł miesięcznie, od 1 lutego 2011r. bezterminowo. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący, zgodnie z treścią decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2018r. o waloryzacji emerytury wraz z emeryturą pobiera dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. SKO zakreślając ramy prawne rozpoznawanej sprawy wskazało, że zasady ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego określa ww. ustawa o świadczeniach rodzinnych. Przywołało brzmienie art. 16 ust. 2 i ust. 6 tej ustawy. Wskazało, iż w myśl tego ostatniego przepisu zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Odnosząc treść tych przepisów do stanu faktycznego sprawy za bezsporny uznało fakt, że skarżący ma ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego, co wynika z treści decyzji ZUS z [...] marca 2017r. o waloryzacji emerytury. Powyższe spowodowało, że skarżący z chwilą uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS, utracił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacanego mu na podstawie decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2011r. W ocenie Kolegium, powodowało to konieczność weryfikacji prawa skarżącego do zasiłku przyznanego ww. decyzją, zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 u.ś.r. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia winien wskazać powyższy przepis, czego nie uczynił powołując jedynie przepisy u.ś.r., które to działanie zdaniem Kolegium było nieprawidłowe. Przepis art. 32 powołanej ustawy reguluje bowiem kwestię weryfikacji decyzji ostatecznej w sprawie świadczeń rodzinnych, czyli sytuację jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Uznało również, że sentencja zaskarżonej decyzji jest nieprecyzyjna, gdyż organ I instancji uchylił zasiłek pielęgnacyjny wskazując jednocześnie datę i numer decyzji, na podstawie której skarżący nabył prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, co stoi w sprzeczności z treścią art. 32 ust. 1 u.ś.r., który nie przewiduje możliwości uchylenia lub zmiany określonego świadczenia, lecz decyzji administracyjnej jako aktu administracyjnego. Oceniło jednak, że wady te nie mają jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż niekwestionowanym jest, że prawo skarżącego do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wystąpiły zatem podstawy do wydania decyzji Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z powołaniem treści art. 32 u.ś.r., przy jednoczesnym doprecyzowaniu rozstrzygnięcia poprzez wyeliminowanie powyższych braków. Wskazało także, iż decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny i nie działa wstecz. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w niniejszym postępowaniu nie może być oceniana sytuacja finansowa czy zdrowotna skarżącego, jak też świadomość w pobieraniu przez niego zasiłku pielęgnacyjnego, w sytuacji uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Oceny świadomości strony dokonuje się dopiero na etapie podejmowania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń i nałożenia obowiązku zwrotu. Jeżeli zatem organ I instancji decyzję w tym przedmiocie będzie ewentualnie podejmował, to zobowiązany będzie do dokonania takiej oceny. Z kolei sytuacja finansowa i zdrowotna podlega ocenie przy rozstrzyganiu sprawy na etapie podejmowania decyzji na tle art. 30 ust. 9 u.ś.r. przewidującego ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń (na wniosek strony złożony do organu I instancji). Dodało, że możliwość ubiegania się przed organem I instancji o ulgi będzie możliwa dopiero wówczas, gdy uprawomocni się decyzja w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń i obowiązku ich zwrotu, do wydania której właściwy jest organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skarżący podniósł zarzut przedawnienia rzekomo nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (zasiłku pielęgnacyjnego) oraz zarzucił: nieprecyzyjne sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji w pkt 1; niewyczerpujące zbadanie oraz rozpoznanie materiału dowodowego przez organ administracji publicznej, w sytuacji gdy do akt sprawy została dołączona dokumentacja medyczna, z której wynika zły stan zdrowia skarżącego i potrzeby leczenia; przyjęcie że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał; niepełne i wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, które nie jest przekonywujące. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji ewentualnie zmianę i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że nie wiadomo którą decyzję uchyliło SKO w pkt 1 decyzji. Domyśla się, że chodzi o decyzję z [...] stycznia 2019r., którą uchylono mu przyznany zasiłek pielęgnacyjny, jednakże nie rozumie jak można uchylić już uchyloną decyzję. Skarżący wskazał, że należał mu się zasiłek pielęgnacyjny, jest osobą starszą i schorowaną, a kwota [...] zł łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym ledwo wystarcza na utrzymanie. Odpowiadając na skargę, Kolegium wystąpiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w swoim rozstrzygnięciu. Zarzuty skargi uznało za nieuzasadnione, w tym zarzut przedawnienia argumentując, że decyzja Kolegium nie dotyczy nienależnie pobranych świadczeń, zaś przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują przedawnienia w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej określone świadczenie. Nie zgodziło się również z zarzutem dotyczącym uzasadnienia decyzji Kolegium, gdyż uznało, że w sposób wystarczający wskazało okoliczności faktyczne w sprawie i podało podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz odniosło się do odwołania skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium, wydana na podstawie treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 16 ust. 6 u.ś.r. w stanie faktycznym, w którym ustalono, że ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2011r. organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w kwocie [...] zł miesięcznie, od 1 lutego 2011r. bezterminowo. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ujawniono decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2017r. o waloryzacji emerytury, z której wynika, że skarżący wraz z emeryturą pobiera dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Organ I instancji uznał zatem, iż zasiłek pielęgnacyjny zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 u.ś.r. skarżącemu nie przysługuje. Z tej przyczyny Wójt wydał decyzję uchylającą skarżącemu ww. świadczenie, przyznane ostateczną decyzją własną z [...] kwietnia 2011r. począwszy od dnia 1 listopada 2018 r. Kolegium podzielając stanowisko organu I instancji co do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 16 ust. 6 u.ś.r., stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest wadliwa. Zdaniem Kolegium w sprawie znajdował bowiem zastosowanie art. 32 ust. 1 u.ś.r., który został pominięty w podstawie prawnej decyzji organu I instancji. Za wadliwe uznał orzeczenie przez organ I instancji o uchyleniu zasiłku pielęgnacyjnego, podczas gdy art. 32 ust. 1 u.ś.r. przyznaje właściwemu organowi kompetencje do uchylenia czy zmiany decyzji administracyjnej, a nie określonego świadczenia. Wskazało ponadto, iż decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter konstytutywny i nie działa wstecz. Powyższe uchybienia w ocenie Kolegium uzasadniały zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019 r. (decyzja zaskarżona odwołaniem do Kolegium; punkt 1 decyzji Kolegium) oraz orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] przyznającej skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, od daty wydania decyzji przez Kolegium (punkt 2 decyzji Kolegium). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, że jak słusznie podniosło Kolegium zasady ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego określa art. 16 u.ś.r., zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Przysługuje on niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osobie, która ukończyła 75 lat (ust. 2). Zgodnie natomiast z treścią art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Jak wynika z decyzji ZUS z [...] marca 2017r. o waloryzacji od [...] marca 2017r. emerytury (k. 8 akt administracyjnych), skarżącemu przysługuje prawo do dodatku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł. Okoliczność ta jest bezsporna. Rację zatem należy przyznać orzekającym w sprawie organom, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 u.ś.r. w związku z tym faktem skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Prawidłowo stosując w sprawie art. 16 ust. 6 u.ś.r., organ I instancji wydał orzeczenie wadliwie odnosząc się do okresu sprzed daty decyzji, z pominięciem art. 32 ust. 1 ww. ustawy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu zasadnie Kolegium podniosło, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 32 ust.1 u.ś.r., który stanowi, że organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Z tych przyczyn eliminując ww. nieprawidłowości decyzji organu I instancji SKO eliminując z obrotu prawnego wadliwą zaskarżoną w sprawie decyzję organu I instancji, wydało prawidłowe rozstrzygnięcie, działając zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Prawidłowo redagując rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kolegium jednocześnie odmiennie niż organ I instancji rozstrzygnęło o dacie tego uchylenia. Jak bowiem jednolicie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji (art. 32 ust. 1 u.ś.r.) przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc) (por. wyroki w sprawach sygn. akt: III SA/Kr 355/18; II SA/Łd 134/18; II SA/Łd 1033/18 oraz I OSK 196/16; dostępne w bazie orzeczeń o sprawach pod adresem: http://cbois.nsa.gov.pl). Jak wskazał bowiem NSA w ostatnim z powołanych wyroków w tezie 2 wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Z powyższych względów zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Z art. 32 u.ś.r. nie wynika bowiem jakiekolwiek ograniczenie co do terminu wydania decyzji weryfikującej decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 32 ust. 1 tej ustawy. Decyzja organu odwoławczego jest zatem prawidłowa, a jej sentencja nie budzi wątpliwości jak niesłusznie podnosi skarżący. Także pozostałe okoliczności podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, gdyż powodem weryfikacji ostatecznej decyzji Wójta z [...] kwietnia 2011r. o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o przesłanki wskazane w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był ujawniony w toku postępowania fakt pobierania przez skarżącego dodatku pielęgnacyjnego. Brak prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku posiadania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego wynika wprost z art. 16 ust. 6 u.ś.r. i nie jest uwarunkowany jakimikolwiek innymi okolicznościami. Z tych względów podniesiona w skardze argumentacja skarżącego związana z sytuacją finansową, zdrowotną i przekonaniem skarżącego o prawie do otrzymywania ww. zasiłku, jak również potrzebie jego otrzymywania pozostawała bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że organ odwoławczy pominął istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Wbrew tym twierdzeniom nie naruszył przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę, orzekając jak wyroku.