VIII SA/Wa 326/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmówił A. Z. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. Odmowa dotyczyła przyznania jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (w zakresie tej płatności dodatkowo nałożono sankcję w wysokości [...] zł, która to kwota będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych) oraz przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wskazał, że jednolita płatność obszarowa została odmówiona ze względu na niespełnienie warunku posiadania przez rolnika działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Powierzchnia zgłoszona przez wnioskodawczynię wynosiła [...] ha zaś powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła jedynie [...] ha. W wyniku kontroli na miejscu z dnia [...] października 2011 r. wykluczono bowiem [...] ha. Ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią stwierdzoną ([...] ha) a zadeklarowaną ([...] ha) - wykluczono [...] ha, odmówiono również przyznania płatności uzupełniających do grupy upraw podstawowych. Dodatkowo nałożono w zakresie tej płatności sankcję bowiem wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosi 52,9412%. Co do przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich, odmowa ich przyznania nastąpiła ze względu na niespełnienie przez rolnika warunku posiadania działek rolnych o powierzchni minimum 1 ha. Pismem z [...] stycznia 2012 r. A. Z. złożyła odwołanie od ww. decyzji Kierownika ARiMR wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy. Odwołująca nie zgodziła się z wykluczeniami powierzchni działki nr [...], podnosząc, że była ona zmierzona przed złożeniem wniosku i jej powierzchnia wynosi [...] ha ([...] m długości x [...] m szerokości = [...] arów), taka też wartość wynika z danych ewidencji gruntów. Z karty informacyjnej przesłanej wraz z wnioskiem wynika, że powierzchnia PEG tej działki wynosi [...] ha. Dodatkowo odwołująca wskazała, że działka znajduje się między dwoma rowami melioracyjnymi i nie jest możliwe przesunięcie granic ewidencyjnych. W związku z powyższym dokonane przez organ wykluczenie jest niezrozumiałe. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] maja 2011 r. A.Z. złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2011 r. W przedmiotowym wniosku ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych o powierzchni [...] ha oraz przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich do powierzchni [...] ha. W dniu [...] września 2012 r. (oczywista omyłka pisarska - winno być [...] września 2011 r.) w gospodarstwie producenta przeprowadzono oględziny działek rolnych w ramach realizowanej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni realizowanej metodą FOTO. W raporcie z kontroli z dnia [...] stycznia 2010 r. (oczywista omyłka pisarska - winno być [...] października 2011 r.) wskazano nieprawidłowości. Stwierdzono bowiem, że powierzchnia działek rolnych B i B1 deklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] jest mniejsza niż zadeklarowana do przyznania płatności w złożonym wniosku (błąd DR13+). Ponadto stwierdzono systematyczne przesunięcie granic działki ewidencyjnej nr [...] (błąd DR43) - działka rolna nie pokrywa się z działką ewidencyjną. Raport z kontroli przekazano stronie listem poleconym w dniu [...] grudnia 2011 r. Następnie organ wyjaśnił, że maksymalny obszar kwalifikowany nazywany również PEG oznacza obszar maksymalny, do którego płatność w ramach danej działki ewidencyjnej może zostać przyznana, nie zaś powierzchnię, do której przyznaje się płatność. Weryfikację warunków przyznawania płatności organy ARiMR dokonują między innymi podczas przeprowadzania kontroli na miejscu. Jak zaś wynika z analizy szkicu z kontroli rzeczywista powierzchnia działki rolnej B/B1 jest mniejsza niż powierzchnia samej działki ewidencyjnej. Pozostałą powierzchnię działki ewidencyjnej nr [...] w jej dolnej części zajmuje inna działka rolna zlokalizowana w większej części na działce ewidencyjnej nr [...], która nie była zgłaszana do płatności przez A. Z., tym samym powierzchni tej odrębnej działki rolnej nie można zaliczyć do powierzchni działki rolnej B. Ponieważ powierzchnia stwierdzona jest niższa od wymaganej (1 ha) dlatego zdaniem organu odwoławczego zasadnie odmówiono przyznania płatności obszarowych. Organ przyznał, że faktycznie jak wskazuje odwołująca się, działka ewidencyjna nr [...] ma wymiary [...] m x [...] m i powierzchnię całkowitą [...] ha, jednak działki rolne B i B1 nie zajmują całej powierzchni tej działki ewidencyjnej. Działka rolna B w jej górnej (północnej) części ma szerokość [...] m, jednak w części dolnej (południowej) zwęża się, w granicach działki ewidencyjnej nr [...] - do [...] m. Biorąc więc pod uwagę wyjaśnienia odwołującej zawarte w odwołaniu, organ nie znajduje podstaw do podważenia wyników z kontroli zawartych w raporcie z kontroli z dnia [...] października 2011 r. Tym samym zdaniem organu należy uznać wyniki z kontroli za przedstawiające stan faktyczny w sprawie. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR A. Z. (dalej jako "skarżąca") częściowo powtórzyła argumentację z odwołania. Wskazała, że niezrozumiałe jest pomniejszenie przez organ powierzchni deklarowanych przez nią gruntów o [...] ha. Do płatności zadeklarowała działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, ponieważ tyle wyniósł dokonany przez nią pomiar w terenie. Na działce brak jest terenów nieuprawnionych, a jej powierzchnia, tzw. PEG wynosi [...] ha. Podniosła, że podczas metody FOTO nie mierzy się powierzchni działek w terenie, a jedynie stwierdza, czy grupa upraw jest zgodna z deklaracją rolnika, co potwierdzają zrobione zdjęcia dołączone do protokołu. W konkluzji skargi zawarła pytanie w jaki sposób ustalono powierzchnię dla działki nr [...], jeżeli kontroler posługując się metodą FOTO nie mierzył działki w terenie lecz na monitorze komputera. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie powtarzając dotychczas prezentowaną argumentację. Organ wyjaśnił, że w kontroli realizowanej metodą FOTO dokonuje się pomiaru powierzchni działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej, na której została ona zadeklarowana. Działka rolna nie jest tożsama z działką ewidencyjną, której granice wyznaczane są w oparciu o przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków. W rozpatrywanej zaś sprawie granice działki rolnej nie odpowiadają granicom działki ewidencyjnej. Na rozprawie w dniu [...] października 2012 r. skarżąca wyjaśniła, że otrzymała protokół z czynności kontrolnych. W dniu [...] stycznia 2012 r. złożyła zastrzeżenia do tego protokołu. Skarżąca oświadczyła, że w ww. dniu nie minął jeszcze termin na złożenie zastrzeżeń do tego protokołu. Nadto dodała, że zawsze pilnuje terminów określonych przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącej przyznania jej płatności bezpośrednich. Powyższa odmowa nastąpiła ze względu na stwierdzenie nieprawidłowości dotyczących powierzchni jednej z deklarowanych przez skarżącą we wniosku działek rolnych, o nr ewidencyjnym [...], o symbolu B. We wniosku skarżąca zadeklarowała, że powierzchnia tej działki wynosi [...] ha. W przedmiotowym wniosku skarżąca zadeklarowała jeszcze jedną działkę (o symbolu A) o numerze ewidencyjnym [...] i powierzchni [...] ha. Tak więc w sumie, skarżąca do płatności bezpośrednich zadeklarowała [...] ha. Powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony, w związku z wykluczeniami dokonanymi przez organy wynosiła jednak tylko [...] ha, czyli była mniejsza niż wymagana wynosząca 1 ha. Z uzasadnień decyzji organów ARiMR wynika, że podczas przeprowadzonych kontroli, tj. kontroli na miejscu z dnia [...] października 2011 r. na którą powołuje się organ pierwszej instancji i oględzin działek rolnych w ramach realizowanej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni dokonanej metodą FOTO z dnia [...] września 2011 r. na które powołuje się organ drugiej instancji, stwierdzono nieprawidłowości. Powierzchnia bowiem działek rolnych B i B1 deklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] jest mniejsza niż zadeklarowana do przyznania płatności w złożonym wniosku (błąd DR13+). Ponadto stwierdzono systematyczne przesunięcie granic działki ewidencyjnej nr [...] (błąd DR43) - działka rolna nie pokrywa się z działką ewidencyjną. Raport zaś z kontroli przekazano skarżącej listem poleconym w dniu [...] grudnia 2011 r. Na wstępie wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej : 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy obu instancji nie stały jednak na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Naruszyły tym samym art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Zdaniem Sądu, ustalenia dokonane przez organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły bowiem w sposób jednoznaczny, czy wniosek skarżącej rzeczywiście zawierał błędne dane. Jedynie zaś ustalenie powyższego uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności. Przede wszystkim zauważyć należy, że organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy skarżącej doręczono raport z czynności kontrolnych. Okoliczność ta - w szczególności w świetle zarzutów skarżącej kwestionujących stwierdzoną przez organy podczas kontroli powierzchnię działki rolnej o nr ewidencyjnym nr [...] - może mieć zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie w terminie 14 dni od doręczenia raportu, chyba, że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła. Analiza zgromadzonego i przedstawionego w niniejszej sprawie przez organy materiału dowodowego budzi poważne wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście organy umożliwiły skarżącej jako stronie prawo udziału w toczącym się postępowaniu, tj. złożenie na piśmie umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od doręczenia raportu z kontroli. Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych metodą FOTO w dniu [...] października 2011 r., na który to powołuje się organ drugiej instancji wynika, że kopię przedmiotowego raportu przekazano skarżącej listem poleconym w dniu [...] grudnia 2011 r. Na dowód powyższego w aktach sprawy znajduje się jednak jedynie potwierdzenie nadania przekazania kopii raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 21 grudnia 2011 r. Nie można więc mówić jak twierdzi to organ odwoławczy, że kopia raportu została przekazana skarżącej już w dniu [...] grudnia 2011 r. W tym bowiem dopiero dniu przesyłka została przez organ jedynie nadana w placówce pocztowej. Z uwagi na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez skarżącą nie można zaś ustalić w jakiej dacie upłynął termin 14 dni na złożenie przez nią na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do tego raportu. Pomimo jednak tego, że mógł nie upłynąć jeszcze ww. termin, organ pierwszej instancji wydał już w dniu [...] stycznia 2012 r. swoją decyzję w sprawie - opartą właśnie na ustaleniach kontroli z dnia [...] października 2011 r. Decyzja organu pierwszej instancji może być więc uznana nawet za przedwczesną - bowiem mogła zostać wydana przed upływem terminu 14 dni jakie przysługują rolnikowi na złożenie zastrzeżeń do czynności kontrolnych. Organ pierwszej instancji powinien więc wstrzymać się z wydaniem decyzji w sprawie, w oczekiwaniu na stanowisko kontrolowanego. Wolą ustawodawcy jest bowiem umożliwienie rolnikowi zgłoszenia swych zastrzeżeń w oznaczonym terminie, który należy liczyć od dnia doręczenia rolnikowi raportu, a nie od dnia jego wysłania (patrz - wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 745/09). Jak zaś podniosła skarżąca na rozprawie przed Sądem takie zastrzeżenia złożyła w dniu [...] stycznia 2012 r., a nie minął jeszcze w tym dniu termin na ich złożenie. Warto zaś zauważyć w tym miejscu, że raport z czynności kontrolnych jest bardzo istotnym, a nawet decydującym dowodem w niniejszej sprawie, na podstawie którego to odmówiono przecież skarżącej przyznania płatności. Organ powinien więc przede wszystkim jednoznacznie, nie pozostawiając żadnych wątpliwości wykazać, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z raportem z kontroli i mimo upływu stosownego czasu (14 dni), nie skorzystała z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie. Zdaniem Sądu skoro kontrolę gospodarstwa skarżącej przeprowadzono metodą FOTO, bez powiadomienia o niej rolnika i bez jego obecności, to w takiej sytuacji obowiązkiem organu było po skutecznym doręczeniu raportu z czynności kontrolnych, umożliwienie rolnikowi zgłoszenia w przewidzianym przez prawo terminie ewentualnych zastrzeżeń co do ustaleń w nim zawartych. Powyższe wynika zarówno z ustawy o płatnościach, jak i pouczenia znajdującego się na str. 4 przedmiotowego dokumentu. Tymczasem organ pierwszej instancji nie czekając na upływ terminu przysługującego rolnikowi na złożenie takich zastrzeżeń na piśmie, w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W przypadku zaś złożenia przez skarżącą zastrzeżeń na piśmie co do ustaleń zawartych w przedmiotowym raporcie zasadnym mogło się okazać przeprowadzenie kontroli na miejscu, która dokonałaby ich weryfikacji. Organ odwoławczy powołuje się co prawda na fakt oględzin działek rolnych skarżącej w dniu [...] września 2011 r. Niemniej jednak jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy formularza z wywiadu terenowego nie wynika, aby powierzchnia deklarowanej przez skarżącą we wniosku spornej działki o nr ewidencyjnym [...] była mniejsza niż [...] ha. Z przedmiotowego dokumentu wynika jedynie stwierdzona grupa upraw na poszczególnych działkach oraz systematyczne przesunięcie granic działki ewidencyjnej nr [...] (błąd DR43), brak zaś w nim wskazania przez inspektorów terenowych błędu DR13+ oznaczającego zadeklarowanie przez rolnika powierzchni działki rolnej większej od powierzchni stwierdzonej. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne i zarazem sporne w niniejszej sprawie okoliczności. W tym celu powinien przede wszystkim wyjaśnić w jakim terminie skarżącej doręczono raport z czynności kontrolnych. Następnie, jeśli okaże się, że skarżąca zgłosiła umotywowane zastrzeżenia na piśmie w terminie 14 od otrzymania przedmiotowego raportu, organ winien rozważyć czy nie jest zasadnym przeprowadzenie kontroli na miejscu celem weryfikacji tych zastrzeżeń. Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.