VIII SA/Wa 328/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi R. F., B. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (tj. D.z. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane) nakazał R. i B.F. rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego na terenie posesji przy ul. [...]. Organ ustalił, że małżonkowie F. nie legitymowali się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem. Jednocześnie organ uznał, że zrealizowany obiekt objęty był obowiązkiem zgłoszenia. W ocenie organu inwestorzy nie mogli spełnić wymogów określonych w art. 49b ustawy Prawo budowlane - dopuszczającego legalizację obiektu zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia - bowiem dla dzielnicy R., w której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorzy nie posiadali decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym budynek nie spełniał wymogów określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać (Dz.U Nr 75, poz. 690 ze zm. powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania R. i B.F. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2006 r. Wyrokiem z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2313/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez R. i B.F. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 i 107 Kpa. Przede wszystkim nie wyjaśniono charakteru przedmiotowego budynku tj. nie ustalono czy wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Nie wykazano również w sposób nie budzący wątpliwości, że w sprawie nie zachodziła możliwość legalizacji samowoli budowlanej, a w aktach sprawy brak było jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że dla przedmiotowego terenu rzeczywiście nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. po ponownym rozpoznaniu sprawy działając na podstawie art. 49b ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał R. i B.F. rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości 1 m od istniejącego ogrodzenia pomiędzy posesjami przy ul. [...] i w odległości 0,95 m od istniejącego ogrodzenia z działkami nr [...] przy ul. [...] przy ul. [...]. Wyjaśnił również, że został on zrealizowany "bez wymaganych prawem pozwoleń budowlanych". Organ wskazał, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi 19,93 m, w związku z tym powołując się na przepis art 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że budynek ten jest objęty obowiązkiem zgłoszenia. Organ podniósł, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane dające możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu bowiem z pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje żaden plan zagospodarowania przestrzennego oraz, że nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na inwestycję małżonków F. Ponadto organ stwierdził, że odległość w jakiej usytuowany jest budynek gospodarczy od granic z działkami sąsiednimi tj. 1m i 0,95 m narusza przepisy § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. bowiem przepisy te dopuszczają sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki, lecz nie mniejszej niż 1,5 lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie wymienionych odległości ze względu na rozmiary działki. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania R. i B.F. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że w ocenie organu odwoławczego sprawa została rozpoznana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2007 r. Podniósł, że inwestor nie legitymuje się zgłoszeniem budowy właściwemu organowi, zaś w sprawie nie zachodzi możliwość jej legalizacji z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto przedmiotowa budowa narusza przepisy techniczno - budowlane zawarte w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. regulujące kwestię odległości budynków od granicy z działka sąsiednią. W skardze na decyzję z dnia 15 maja 2008 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. i B.F. podnieśli, że "komórkę murowaną" wybudowali w miejscu obok rozebranej wcześniej, istniejącej od 22 lat komórki drewnianej, zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, po uzyskaniu zgody sąsiadów. Wyjaśnili, że na sąsiedniej działce nr [...] należącej do E.K. jest wybudowany naprzeciwko ich "komórki" budynek gospodarczy murowany, którego jedna ze ścian jest usytuowana częściowo na ich działce. Wskazali, że ich działka jest wąska bowiem posiada szerokość 12 m. Podnieśli, że na rozbiórkę "komórki" nie mają sił i środków bowiem są schorowani i w "wieku starczym", Wnieśli o odstąpienie od rozbiórki i umożliwienie im zalegalizowania "stałego obiektu gospodarczego". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a), według którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jednocześnie ust. 2 tego przepisu dopuszcza legalizację obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia, jeżeli budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżący nie legitymują się zgłoszeniem budowy właściwemu organowi, że na terenie, na którym usytuowali budynek gospodarczy nie obowiązuje żaden plan zagospodarowania przestrzennego oraz że nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Nie została natomiast zdaniem Sądu w wystarczający sposób wyjaśniona przez organy administracyjne kwestia naruszenia przepisów techniczno - budowlanych tj. przepisów § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomiu wyjaśnił wprawdzie, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest usytuowany w odległościach 1 m i 0,95 m od granic działki tj. niezgodnie z regulacją zawartą w ust. 3 § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r, dopuszczającą sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki, lecz nie mniejszej niż 1,5 m lub bezpośrednio przy granicy (...). Jednocześnie uszło uwadze organu, że w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., przewidziano kolejne odstępstwo od zasady sytuowania budynków, a przepis ten mówi, że jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Uwaga ta jest o tyle istotna, że z akt sprawy (przesłuchania E.K. w charakterze strony) wynika, iż na sąsiedniej działce nr [...] należącej do E.K. jest usytuowany budynek gospodarczy w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżących (protokół czynności urzędowej z dnia 31 marca 2006 r. - K. 40 akt administracyjnych). Okoliczność ta mająca istotne znaczenie w sprawie z punktu widzenia właśnie zapisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r, nie została w żaden sposób wyjaśniona, brak też jej potwierdzenia w protokole oględzin dokonanych na terenie posesji skarżących w dniu 11 grudnia 2007 r. przez co naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, 77 Kpa będące gwarancją, że organy administracji publicznej podejmą wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Kwestia ustalenia odległości budynku gospodarczego E.K. od granicy działki skarżących jest tym bardziej istotna, że w postępowaniu przed organami orzekającymi w sprawie podnosili oni, że jedna ze ścian budynku należącego do E.K. przekracza granice ich posesji. Podnieść w tym miejscu należy, że rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2007 r. organy administracyjne nie zadośćuczyniły wskazaniu Sądu, co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji organy nie przeanalizowały możliwości prawnych jakie daje przepis art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane będący postawą wydanej, a następnie utrzymanej w mocy decyzji, przy czym chodzi tu o możliwość wydania decyzji dotyczącej rozbiórki budynku gospodarczego skarżących nie w całości, a w części, tak ażeby przywrócić stan zgodny z prawem. O tym, czy możliwa jest pod względem technicznym częściowa rozbiórka obiektu budowlanego decydują wprawdzie opinie specjalistyczne jednak organ na mocy art. 84 § 1 Kpa ma możliwość zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Podkreślić w tym miejscu należy, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też stosując tego typu przepis (art. 49b ust. 1), należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jak to jest niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem pierwszym i nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa, bowiem temu służą przepisy karne np. art. 90 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r. IV SA 394/98, OSP 2001, nr 7-8, poz. 107). Opisane wyżej naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2008 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Zakres w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.