VIII SA/Wa 328/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca") pismem z [...] lutego 2011 r. wniosła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ drugiej instancji") z [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") z [...] listopada 2010 r. o odmowie przyznania skarżącej pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) dalej: "płatność ONW". Jako podstawę prawną decyzji Kierownik ARiMR wskazał przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "Kpa") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448; dalej: "rozporządzenie ONW") w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, akceptując w całości decyzję organu pierwszej instancji, Dyrektor ARiMR szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że [...] maja 2007 r. skarżąca złożyła na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW wniosek o przyznanie płatności ONW na 2007 r. Wniosek obejmował deklarację gruntów na szeregu działek rolnych do przyznania płatności ONW, położonych w kilku województwach, oznaczonych numerami : [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Ponadto [...] czerwca 2008 r. do organu I instancji wpłynęły wnioski spółek cywilnych: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej (w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego) oraz płatności ONW (w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części), w których spółki te zawnioskowały o wstąpienie przez nie na miejsce "[...]" sp. z o.o. do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności (bezpośrednich oraz ONW) na 2007 rok. Na podstawie dołączonych do wniosków dokumentów, w tym porozumienia w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych z dnia [...] kwietnia 2008 r., Dyrektor ARiMR podniósł, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r., wskazane spółki cywilne przejęły w posiadanie nieruchomości rolne oznaczone jako działki ewidencyjne: – nr: [...] oraz położone na niej działki rolne na rzecz "[...]" s.c.; – nr: [...] oraz położone na niej działki rolne na rzecz "[...]" s.c.; – nr: [...] oraz położone na niej działki rolne na rzecz "[...]" s.c.; – nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz położone na nich działki rolne na rzecz "[...]" s.c.; – nr: [...],[...] oraz położone na nich działki rolne na rzecz "[...]" s.c.; – nr: [...],[...],[...],[...],[...] oraz położone na nich działki rolne na rzecz "[...]" s.c.; – nr: [...] oraz położone na niej działki rolne na rzecz "[...]" s.c.; – nr: [...] oraz położone na niej działki rolne na rzecz "[...]" s.c.; – nr: [...],[...],[...] oraz położone na nich działki rolne na rzecz "[...]" s.c.; – nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz położone na nich działki rolne na rzecz "[...]" s.c.; – nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz położone na nich działki rolne na rzecz "[...]" s.c.; – nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz położone na nich działki rolne na rzecz "[...]" s.c.; Z powyższego wynika, iż skarżąca przekazała całość gruntów rolnych (wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika), do których o przyznanie płatności ubiegała się w roku 2007 r. W dalszej części uzasadnienia, Dyrektor ARiMR przywołał treść § 2 rozporządzenia ONW. Wskazał także, iż w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego obowiązują przepisy art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18; dalej: "rozporządzenie nr 764/2004"). Zgodnie z nimi, przekazanie gospodarstwa oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych. Natomiast w przypadku przekazania, w rozumieniu art. 74 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazanego gospodarstwa. Organ odwoławczy wskazał także, iż każda ze spółek cywilnych będąca "przejmującym" gospodarstwo rolne od skarżącej poinformowała władze o przekazaniu gospodarstwa rolnego i zwróciła się o wypłacenie płatności, składając [...] kwietnia 2008 r. stosowne wnioski w tym zakresie. Dyrektor ARiMR stwierdził zatem, iż skoro wnioskodawca podjął decyzję o przekazaniu posiadanego gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, co się wiąże z przekazaniem uprawnień i obowiązków z tym związanych, to niejako dobrowolnie zrezygnował z przyznania płatności na swoją rzecz, wyrażając zgodę na przejęcie płatności za 2007 r. przez przyjmujące spółki cywilne. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotnym jest także fakt, iż przyjmujące spółki cywilne złożyły wnioski o przyjęcie płatności za rok 2007 tzw. wnioski transferowe. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż Kierownik ARiMR dokonał ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, co znalazło odzwierciedlenie w treści wydanego rozstrzygnięcia. Organ I Instancji dokonał również merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii przyznania, bądź odmowy przyznania płatności dla przekazującego gospodarstwo rolne, odmawiając skarżącej wnioskowanej płatności. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR skarżąca wskazała, iż przeniesienie posiadania gruntów, jeśli nastąpiło ono po zakończeniu roku kalendarzowego nie ma znaczenia dla prawa do przyznania płatności dla użytkującego przez cały kalendarzowy rok grunty rolne. Autor skargi podniósł, iż płatności są ściśle związane z konkretnym rokiem kalendarzowym. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnym w tym zakresie, wskazując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze akt VIII SA/Wa 842/09. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Powtórzył dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Istotę sporu w przedmiotowym postępowaniu stanowi ustalenie, czy skarżąca – [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. spełniła ustawowe warunki przyznania pomocy finansowej do przyznania płatności ONW na 2007 r., w szczególności, czy wpływ na prawo do przyznania pomocy finansowej miała dokonana w 2008 r. zmiana stanu faktycznego sprawy polegająca na przeniesieniu posiadania gruntów rolnych. Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001: 1. który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia; 2. jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha; 3. do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4. jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z postanowieniami § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW, wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku, do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę rolnika w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. W myśl zaś art. 18 ust. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.) wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Decyzja dotycząca płatności ONW powinna być wydana do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym złożono wniosek (§ 5 ust. 5). Płatność jest wypłacana do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek (§ 5 ust. 7). Złożony wniosek zgodnie z postanowieniami § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia ONW może być wycofany w całości lub części, rolnikowi przysługuje także prawo dokonania zmian we wniosku. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że płatność ONW jest ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego i jak wynika z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wypłacana w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku. Stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien więc trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Tym samym, w ocenie Sądu decyzja w sprawie płatności ONW powinna, co do zasady uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Powołane przepisy dopuszczają wprawdzie możliwość wydania decyzji po zakończeniu roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność ONW (do dnia 1 marca), ale w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego wymienionego we wniosku. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., II GSK 559/08, które Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę podziela. Zdaniem NSA, nawet zmiany stanu faktycznego zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego nie stanowią przeszkody do wypłaty płatności. Poglądy te, jakkolwiek wyrażone przez NSA na tle poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, ze względu na podobieństwo regulacji prawnej, zachowują aktualność także pod rządami obecnie obowiązującego rozporządzenia. Złożony w niniejszej sprawie przez skarżącą wniosek odnosił się do płatności ONW za 2007 rok, natomiast zmiana stanu faktycznego dokonana została po zakończeniu roku kalendarzowego, której dotyczył wniosek producenta, bowiem zaistniała ona dopiero w kwietniu 2008 r. Poza sporem w przedmiotowym postępowaniu pozostaje fakt, że skarżąca była posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na 2007 rok w dacie złożenia tego wniosku. Bezspornym jest również, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r. skarżąca przeniosła na rzecz innych podmiotów posiadanie nieruchomości rolnych wskazanych we wniosku na 2007 r. Do tego jednak czasu - co należy uznać za bezsporne, skarżąca była w posiadaniu przedmiotowych gruntów. Oceniając, przez pryzmat wskazanych wyżej okoliczności, uprawnienie skarżącej do płatności ONW za 2007 rok stwierdzić należy, iż do daty przeniesienia posiadania działek co do zasady spełniała ona przesłanki, od których przepisy ustawy uzależniały nabycie wskazanego prawa. Wreszcie bezspornym jest i to, że w dacie wydania pierwszej decyzji w sprawie skarżąca nie posiadała już gruntów, które wcześniej zadeklarowała we wniosku. Należy mieć też na uwadze, iż decyzja w niniejszym postępowaniu została wydana dopiero w dniu [...] listopada 2010 r. Tak więc, zwłoka organu w wydaniu decyzji wynosiła ponad 3 lata, czym niewątpliwie uchybiono art. 12 Kpa (zasada szybkości postępowania). Zdaniem Sądu zmiana stanu fatycznego sprawy zaistniała po upływie roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW, oceniana w dniu wydania decyzji (tj. [...] listopada 2010 r.) nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania prawa do wnioskowanej przez skarżącą płatności. Skarżąca miała bowiem prawo, spełniając ustawowe warunki, złożyć wniosek o przyznanie płatności ONW za 2007 rok, przysługiwało jej także uprawnienie do przeniesienia w następnym już, bo w 2008 r., posiadania gruntów rolnych na rzecz innych podmiotów (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08; wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2009 r. sygn. akt III SA/GL 390/09). Na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności. Również data wydania decyzji nie może być tu rozstrzygająca, szczególnie zaś na gruncie niniejszej sprawy, gdzie zwlekano z wydaniem stosownej decyzji ponad 3 lata. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem, że rolnik – producent rolny musi być posiadaczem gruntów rolnych, aż do dnia wydania decyzji przez organ, zaś wydanie decyzji z uchybieniem ustawowych terminów nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla skarżącej. Ponadto Sąd zauważa, iż w art. 1 rozporządzenia Komisji WE 1782/2003 z 29 września 2003 roku (Dz. U. UE L z dnia 21 października 2003 r.) wymieniony został w sposób enumeratywny katalog zakresu stosowania ustawy. Płatności z tytułu ONW nie zaliczają się do żadnej z kategorii wymienionych w pierwszym artykule rozporządzenia. Brak więc podstaw, aby zapisy rozporządzenia 796/2004 stanowiącego akt wykonawczy do rozporządzenia 1782/2003 stosować wprost do płatności ONW. Środek pomocowy, jakim są płatności ONW na rok 2007, określony został w Rozporządzeniu Rady WE z 20 września 2005 roku 1698/2005 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), (Dz. U. UE L z dnia 21 października 2005 r.). Przepisem wykonawczym do rozporządzenia 1698/2005 jest Rozporządzenie Komisji WE z 7 grudnia 2006 roku 1975/2006 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia w sprawie procedur kontroli, wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 2006 r.). Tak więc art. 74 rozporządzenia 796/2004 nie stosuje się, nawet pośrednio, do płatności ONW. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny mieć na uwadze powołaną wyżej argumentację Sądu i przyjąć za miarodajny moment stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 roku. Na marginesie wyjaśnić tylko należy, że kwestie dotyczące przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów, skuteczności bądź nieskuteczności oświadczeń tych podmiotów, nie mają żadnego znaczenia dla sprawy dotyczącej przyznania skarżącej płatności ONW za 2007 r. Mogą zaś one mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu, dotyczącym ewentualnego zwrotu przyznanych płatności dla skarżącego (co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie) z powodu braku kontynuacji zobowiązania ONW w latach następnych przez podmioty, które przejęły w 2008 r. jej grunty. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.