VIII SA/Wa 329/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]grudnia 2014 roku nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu zażalenia M. G. na postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] Prezydenta Miasta [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekunów na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku znak: [...] przyznano M. G. zasiłek dla opiekunów w związku z opieką nad matką K. G. na okres od [...] lipca 2013 roku do [...] listopada 2013 roku, a w dniu [...] listopada 2014 roku M. G. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją. W ocenie organu I instancji w sprawie brak było podstaw do wznowienia postepowania, bowiem matka M. G. do listopada 2013 roku legitymowała się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS wydanym w dniu [...] marca 2007 roku stwierdzającym niezdolność do samodzielnej egzystencji, natomiast z wnioskiem o kolejne orzeczenie wystąpiła w dniu [...] lipca 2014 roku. Z orzeczenia wydanego w dniu [...] września 2014 roku wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2014 roku. Zatem w okresie od [...] grudnia 2013 roku do [...] maja 2014 roku nie legitymowała się ona orzeczeniem o niepełnosprawności stanowiącym podstawę do przyznania świadczenia. Nie wystąpiła żadna z przyczyn wymieniona w art. 145 § 1 kpa do wznowienia postępowania. Z tych przyczyn postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] odmówił M. G. wznowienia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekunów za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r. W zażaleniu na powyższe rozstrzygniecie M. G. wskazał, że organ I instancji bezmyślnie powtórzył swoje argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 roku o wznowienie której wnosił, a przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest wystarczająco uzasadniona we wniosku o wznowienie z dnia [...] listopada 2014 roku. Podnosząc te argumenty wniósł o zmianę postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. rozpoznając sprawę ponownie ustaliło, że powodem przyznania decyzją z [...] czerwca 2014 roku zasiłku dla opiekuna na okres do [...] listopada 2013 roku była okoliczność legitymowania się przez matkę skarżącego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności do listopada 2013 roku. Organ II instancji podniósł, że orzeczeniem z dnia [...] września 2014 r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o niepełnosprawności w R. zaliczył K. G. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, wskazując, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] lipca 2014 roku, w związku z czym decyzją z dnia [...] października 2014 roku organ I instancji przyznał M. G. zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką w kwocie [...] zł miesięcznie do nadal, lecz początkowa data przyznania zasiłku określona została na dzień [...] lipca 2014 roku, zgodnie z datą podaną w powyższym orzeczeniu, od której ustalono znaczny stopień niepełnosprawności. SKO wskazało, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 roku (data wpływu [...] listopada 2014 roku) M. G. zwrócił się o wznowienie postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa - zakończonego w/w decyzją organu I instancji, wskazując że wydając decyzję z [...] czerwca 2014 roku organ sugerował się terminem wydania orzeczenia o niepełnosprawności. We wniosku skarżący przytoczył informację uzyskaną [...] listopada 2014 roku w ZUS, że nawet gdyby wniosek o przedłużenie terminu orzeczenia o stanie niepełnosprawności złożony został w listopadzie 2013 roku, to nie otrzymałby z ZUS nawet stosownych formularzy, bowiem ZUS wydaje orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji po to, aby osoba starająca się o takie orzeczenie mogła otrzymać dodatek pielęgnacyjny. Natomiast K. G. dodatek ten przysługuje automatycznie, wraz z ukończeniem [...] roku życia. Zdaniem skarżącego organ winien kierować się zasadami zdrowego rozsądku, które powinny prowadzić do przekonania, że choroba [...] coraz bardziej niszczy organizm i niemożliwe jest cudowne wyzdrowienie. Występowanie o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w listopadzie 2013 roku było bezcelowe, gdyż w tym okresie nie przysługiwałoby mu prawo do zasiłku dla opiekuna. W ocenie organu z treści wniosku skarżącego o wznowienie postępowania i z ustalonego w sprawie stanu faktycznego w sposób oczywisty wynika, że w okresie od [...] grudnia 2013 roku do [...] lipca 2014 roku, czyli w dacie wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2014 roku matka skarżącego nie legitymowała się znacznym stopniem niepełnosprawności. Spełnienie tego warunku było w świetle treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zaistniała zatem w ocenie SKO przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 roku w oparciu o wskazany przez skarżącego przepis. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w niniejszym postępowaniu zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie są uprawnione do oceny, czy w okresie od [...] grudnia 2013 roku do [...] lipca 2014 roku K. G. była niepełnosprawna w stopniu znacznym. Postanowienie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2016 roku (powinno być 2014 roku – przypisek sądu) o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności od [...] lipca 2014 roku jest ostateczne. Z akt sprawy nie wynika, by skorzystano z prawa odwołania od tego postanowienia do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W., a tylko ten organ byłby właściwy do oceny, czy zasadnym było ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności dopiero od dnia [...] lipca 2014 roku, czy też należało ustalić ten stopień nieprzerwanie od [...] grudnia 2013 roku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. G. – dalej skarżący, wnosząc o uchylenie lub zmianę postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. poprzez nakazanie organowi I instancji wznowienie postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekunów w okresie od [...] listopada 2013 roku do [...] maja 2014 roku. Wskazał na obowiązek organów obu instancji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego wynikający z art. 9 kpa. Podniósł, że organ I instancji przyjmując i weryfikując jego dokumenty [...] maja 2014 roku miał obowiązek poinformowania, że na podstawie złożonych dokumentów zostanie przyznany skarżącemu zasiłek dla opiekunów w związku z opieką nad chorą matką za okres od [...] lipca 2013 roku do [...] listopada 2013 roku z uwagi na treść Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS. Nadto przyjmując dokumenty z wnioskiem o przyznanie zasiłku organ winien poinformować jakie działania należy podjąć by uzyskać wymagane dokumenty o stanie zdrowia potrzebne do uzyskania zasiłku dla opiekuna na dalsze okresy niż [...] listopada 2013 roku, czego MOPS nie dokonał. Poza tym powtórzył argumenty z odwołania. Wskazał też, że pracownik MOPS-u przeprowadzając wywiad środowiskowy w lipcu 2013 roku i dwukrotnie w 2014 roku bardzo dobrze wiedział, że matka skarżącego jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, gdyż nie chodzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014r., poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowień) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy w oparciu o wskazane wyżej kryteria, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn które wzięte zostały pod uwagę z urzędu. Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO w R. utrzymująca w mocy rozstrzygniecie organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia zasiłku dla opiekunów w związku z opieką nad matką K. G. w okresie od [...] lipca 2013 roku do [...] maja 2014 roku. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzająca prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postepowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przewidziana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma dwa etapy. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Również odmowa wznowienia postepowania , stosownie do przepisu art. 149 § 3 kpa następuje w drodze postanowienia. Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć t.j. wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa właściwe są dla etapu pierwszego, w którym organ właściwy bada, czy wskazano przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Złożenie przez stronę w stosownym terminie żądania wznowienia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania opartego na przepisie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas gdy nie zachodzą przesłanki do wydania opartego na przepisie art. 149 § 3 kpa postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Do negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę wznowienia postępowania należą między innymi : brak zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie określonego przepisami art. 148 § 1 i 2 kpa – jeżeli wznowienie postępowania ma nastąpić na wniosek oraz wskazanie podstawy faktycznej wznowienia nie odpowiadającej co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a kpa podstaw do wznowienia postępowania. Brak spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek tzn. złożenie podania po upływie terminu do jego złożenia czy nie wskazanie podstawy wznowienia musi skutkować wydaniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania – art. 149 § 3 kpa. Gdy nie zachodzą przesłanki negatywne opisane wyżej, organ wydaje postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania oparte na przepisie art. 149 § 1 kpa. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem takiego postępowania jest po pierwsze, ustalenie, czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna, było rzeczywiście dotknięte jedną z wad wyliczonych w przepisach art. 145 § 1 lub 145a, a po drugie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Z tych względów kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienie Prezydenta Miasta [...] wydane na podstawie art. 149 § 3 i 4 kpa oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lutego 2015 roku jako nie odpowiadające powyższym wymogom należało wyeliminować z obrotu prawnego. Jak wynika z analizy przedstawionych Sądowi akt administracyjnych we wniosku o wznowienie postępowania ( k. [...] akt administracyjnych) skarżący podał jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 5 kpa, a zatem podstawę wymienioną w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Rolą organu I instancji na tym etapie postępowania winno być ustalenie, czy wniosek o wznowienie złożony został w stosownym terminie. W warunkach sprawy niniejszej jest to termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku ustalenia, że strona dochowała stosownego terminu do wystąpienia z podaniem o wznowienie, mając na uwadze fakt wskazania jednej z ustawowych przesłanek wznowienia, organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania – art. 149 § 1 kpa. Następnie winien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - § 2 cyt. przepisu. W sytuacji, gdy organ ustali, że wniosek o wznowienie nie został złożony w stosownym terminie organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania – art. 149 § 3 kpa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, bez badania czy wniosek wznowieniowy złożony został w stosownym terminie, wydano rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, bowiem organ obu instancji wskazywały w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień, że w dacie wydania przez organ I instancji kwestionowanej decyzji K. G. nie legitymowała się znacznym stopniem niepełnosprawności, a spełnienie tego warunku było niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalnym na tym etapie postępowania było badanie co do zaistnienia przyczyn wznowienia. We wstępnej fazie postępowania o wznowienie, czyli po złożeniu wniosku przez stronę organ ma zbadać warunki formalne wznowienia, spełnienie których pozwala przejść do drugiej fazy postępowania. Warto też wyjaśnić, że przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową – art. 156 § 1 pkt 2 kpa , wobec rażącego naruszenia art. 148 § 1 kpa przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (wyrok NSA z 17.05.2012 r. II OSK 374/11, LEX nr 129146). Stwierdzone uchybienia dają podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie powołanych przepisów prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym jej rozpoznaniu organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania i zaprezentowaną wykładnię. Mając zatem na uwadze wskazane okoliczności, ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania tj. art. 148, 149 § 1-3 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. ----------------------- 6