II OSK 374/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1048/10 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1048/10, oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z funkcją biurowo – usługową wraz z garażem podziemnym w zespole mieszkaniowym oraz drogą, dojazdami i niezbędnym uzbrojeniem terenu, na części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz na części działki drogowej nr [...],[...] położonych przy ul. P. na terenie Dzielnicy M. w W. Następnie organ ten, decyzją z dnia [...] marca 2008 r., orzekł o przeniesieniu powyższej decyzji na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., a decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., wydaną na wniosek ww. Spółki, orzekł o wygaszeniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. w części dotyczącej części działki nr [...] oraz działek nr [...],[...],[...] z obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B., podnosząc, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nie została doręczona stronom postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta z dnia [...] marca 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że strona musi udowodnić w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania. Zachowanie tego terminu musi być udowodnione przez stronę. Organ I instancji nie poczynił jednak żadnych ustaleń w tym zakresie. Ponadto wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, w którym organ dokonuje oceny czy występują podstawy wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), a to zgodnie z treścią art. 149 § 1 i 2 k.p.a. SKO wskazało, że organ I instancji odmówił wznowienia postępowania wskazując, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została doręczona stronom postępowania, o czym świadczy adnotacja na kopercie "zwrot – nie podjęto w terminie". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. W niniejszej sprawie organ I instancji obowiązany był zatem ustalić, czy zachowany został przez wnioskodawcę termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 149 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania organ może wydać albo postanowienie o wznowieniu postępowania w danej sprawie, albo decyzję o odmowie wznowienia postępowania. W świetle powyższych wywodów SKO uznało, że Prezydent rozpoznał sprawę z obrazą art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że gdyby chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W skardze E. Sp. z o.o. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie: art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuzasadnione naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, polegające na przyjęciu, że wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinno być dokonane zawsze gdy wniosek o wznowienie postępowania złożono w terminie określonym w k.p.a., a w konsekwencji uznanie, że wznowienie postępowania administracyjnego jest tożsame z dwuinstancyjnością postępowania administracyjnego; art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w tym przepisie może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania administracyjnego, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wnioskujący o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji był stroną tego postępowania, a decyzje były mu wysłane ze skutkiem doręczenia; art. 7 i 77 k.p.a. i sformułowanej w nich zasady dążenia do prawdy materialnej, poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy, polegające na lakonicznej i powierzchownej analizie przesłanek przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a w konsekwencji wyprowadzenie nieprawidłowego wniosku, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak spójności w argumentacji przedstawionej przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; art. 8 k.p.a. i sformułowanej w nim zasady zaufania obywateli do organów Państwa, polegające na niedokładnym zbadaniu okoliczności sprawy oraz nieuwzględnieniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka może zaistnieć, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zdaniem Sądu argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniają uchylenie decyzji organu I instancji ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. SKO słusznie wskazało, że w pierwszej fazie rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania organ administracji bada, oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, także kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Negatywny wynik ustaleń dokonanych w wyżej wskazanym zakresie obliguje właściwy organ do wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Utrwalone orzecznictwo sądowe w tym zakresie wskazuje, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Organ I instancji rozpatrując wniosek M. B. nie ustalił czy zachowany został przez wnioskodawcę termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Ponadto Sąd wskazał, że organ prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Wbrew twierdzeniem zawartym w skardze interes społeczny i słuszny interes obywateli, odnosi się nie tylko do skarżącej, ale do wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu, w tym również do składającego wniosek o wznowienie postępowania. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. bowiem zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w tym przepisie, decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w k.p.a., a wznowienie postępowania właśnie do tych trybów się zalicza. Skargą kasacyjną E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie uwzględnił odwołania skarżącej, mimo iż SKO rozpoznając skargę od decyzji organu I instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z błędnego przyjęcia, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, podczas gdy uchylona decyzja organu I instancji wydana została po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego, którego celem była weryfikacja żądania wnioskodawcy pod kątem istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA obowiązany był skontrolować prawidłowość ustaleń SKO, jak również ustaleń organu I instancji. Sąd ograniczył się natomiast wyłącznie do kwestii będących przedmiotem ustaleń SKO, w pełni podzielając błędne twierdzenie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez SKO było nieuzasadnione. Obowiązkiem organu odwoławczego nie jest kontrola ale dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Jeśli do Sądu zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie, bowiem to przekroczenie uprawnień pociąga za sobą zarówno naruszenie art. 8 k.p.a. jak również art. 12 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej Spółki, w niniejszej spawie organ I instancji zgodnie z przepisami ustalił w postępowaniu wstępnym, że wnioskodawca nie zachował terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 k.p.a. Ustalenie to zostało oparte na dowodach znajdujących się w aktach sprawy. Nawet jeżeli przyjąć, że wnioskodawca nie zapoznał się faktycznie z treścią decyzji o warunkach zabudowy wysłanej na jego adres i zwróconej z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie", to bez wątpienia odbiór osobisty przez niego decyzji nr [...] w dniu [...] czerwca 2008 r. wskazuje, iż tego dnia dowiedział się o decyzji o warunkach zabudowy i od tego dnia należy liczyć termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania. Ponadto skarżąca podkreśliła, że wnioskodawca nigdy nie kwestionował osobistego odbioru ww. decyzji, nigdy też nie wskazywał innego terminu zapoznania się z decyzją o warunkach zabudowy. Gdyby w oparciu o ww. stan faktyczny organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, to takie postanowienie zostałoby wydane z rażącym naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r., dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Słuszne jest bowiem stanowisko tego Sądu, iż organ II instancji uchylając na jego podstawie ww. decyzję Prezydenta, orzekł zgodnie z przepisami prawa. Podkreślenia wymaga, iż podlegające ocenie w niniejszym postępowaniu sądowym postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie dotyczącej ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. Zgodnie z treścią art. 148 k.p.a. strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4, co miało miejsce w niniejszej sprawie, od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Strona musi zatem udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku na orzecznictwo w tym zakresie, zgodnie z którym organ administracji zobowiązany jest z urzędu badać zachowanie powyższego terminu. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi bowiem podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Przystąpienie natomiast do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1, przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r. , sygn. akt II OSK 773/09). Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz okoliczności niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji a w konsekwencji stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż Prezydent W., wydając decyzję z dnia [...] marca 2010 r. dopuścił się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem w żaden sposób nie ustalił, dokonując oceny wniosku M. B. z dnia 30 grudnia 2009 r., czy zachowany został przez wnioskodawcę termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Organ I instancji od razu przystąpił do oceny merytorycznej wniosku pomijając ustalenie, czy wniosek ten jest w ogóle dopuszczalny. Powyższe obligowało natomiast organ II instancji do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy uchla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie podkreślono przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ustalenie powyższej okoliczności przez organ II instancji wykraczało poza kompetencje tego organu, ograniczone wyłącznie do uzupełniającego postępowania dowodowego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym - naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim wypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519). Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał w sposób prawidłowy oceny, pod względem zgodności z prawem, zaskarżonej decyzji i zasadnie wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.