VIII SA/Wa 330/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej także: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją Nr [...]z dnia [...] marca 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania R. G. (dalej także: "skarżąca") od decyzji Starosty Z. (dalej także: "Starosta", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2014 r., ustalającej odszkodowanie za nieruchomość gruntową położoną w R. przy ul. S., oznaczoną jako działka [...] o powierzchni [...] m2, wywłaszczoną na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przez Starostę Z. w dniu [...] listopada 2014 r. decyzji, w której ustalono na rzecz R.G. odszkodowanie w kwocie [...] zł, z zaliczeniem na poczet należnego odszkodowania łączną kwotę wypłaconego dotychczas odszkodowania tj. [...] zł, ustaloną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] oraz decyzją Starosty Z. z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] oraz zobowiązano skarżącą do zwrotu na rzecz Gminy Miasta R. nadpłaconego odszkodowania tj. różnicy kwot wypłaconych dotychczas odszkodowań wynoszącej [...] zł, jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną nr [...] o pow. [...] m2, położoną w R. przy ul. S.. Nieruchomość ta została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 r. Nr [...] na rzecz Państwa na potrzeby ogrodów działkowych. Działka nr [...] powstała z nieruchomości o powierzchni [...] m2, oznaczonej przed podziałem nr [...], której właścicielką była R. G. na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] z dnia [...] października 1977 r. Zgodnie z ww. decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. do wypłacenia kwoty [...] zł tytułem odszkodowania zobowiązano Zarząd Gospodarki Terenami w R.. Wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w R. dla realizacji narodowych planów gospodarczych tj. pod pracownicze ogrody działkowe w dzielnicy D., zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, wydanej przez Wydział Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] grudnia 1976 r. Nr. [...]. Obecnie działka oznaczona w dacie wywłaszczenia nr [...] o pow. [...] m2 stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] (obręb XI, arkusz 145) o uregulowanym stanie prawnym na rzecz Gminy Miasta R., dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w R. VI Wydział Ksiąg Wieczystych księga Nr [...], gdzie w dziale I jako sposób korzystania widnieje zapis - działki - ogródki działkowe. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, jak i sądowo-administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 r. znak [...], decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. została stwierdzona nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, odmówiono zaś stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej odszkodowania. W oparciu o powyższe skarżąca wystąpiła do Urzędu Miejskiego w R. w dniu [...] marca 2009 r. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr [...] o pow. [...] m2. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta R. w dniu [...] września 2009 r. wydał decyzję orzekającą o wypłacie odszkodowania w kwocie [...] zł. Wartość rynkową nieruchomości określono w oparciu o rynkowe transakcje nieruchomości gruntowych o budowlanym przeznaczeniu i w oparciu o § 45 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości"). W oparciu o powyższą decyzję wypłacono skarżącej kwotę [...] zł, po potrąceniu kwoty wypłaconego dotychczas odszkodowania, po uwzględnieniu waloryzacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2010 r. Sygn. akt. VIII SA/Wa 364/10 po rozpoznaniu skargi R. G.na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (wydaną po wniesieniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2009 r.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R.. Jako wadliwe Sąd uznał szacowanie wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o § 45 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W wyniku ponownie przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta R. postępowania administracyjnego została wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r., w której orzeczono o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w kwocie [...] zł, zaliczeniu na poczet należnego odszkodowania kwoty [...] zł wypłaconej na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz zobowiązano Gminę Miasta R. do wypłaty różnicy wynoszącej [...] zł. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o operat szacunkowy, gdzie aktualna wartość rynkowa prawa własności nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Rzeczoznawca zastosował przy szacowaniu § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania R. G. od ww. decyzji, orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wobec wydania w dniu [...] lutego 2011 r. przez Wojewodę [...] postanowienia Nr [...] o wyznaczeniu Starosty Z., jako właściwego do załatwienia niniejszej sprawy oraz w związku ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta Z. otrzymał od Urzędu Miejskiego w R. akta sprawy. Organ I instancji podniósł, iż w dniu [...] sierpnia 2012 r. przeprowadził oględziny na gruncie z udziałem R. G.. W trakcie oględzin ustalono, że wywłaszczona nieruchomość o nr [...] stanowi 3 odrębne ogródki w ramach ogrodów działkowych na terenie pracowniczych ogrodów działkowych "J.". Działki są ogródkami działkowymi z typowymi dla takich miejsc nasadzeniami tj. drzewami i krzewami owocowymi oraz roślinami ozdobnymi, trawą i tujami. Na jednej z działek usytuowana jest drewniana altanka. Wskazano, iż zgodnie z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości pochodzącym od Zarządu Gospodarki Terenami w R. dnia [...] października 1977 r. znak: [...] działka ta była niezabudowana i niezadrzewiona. Przeprowadzone na gruncie oględziny potwierdziły fakt, obecnego położenia działki na terenie ogródków działkowych, zgodnego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., uchwalonym przez Radę Miejską w R. Uchwałą Nr [...] w dniu [...] grudnia 1999 r. W oparciu o ustalenia operatu szacunkowego po przeprowadzeniu postępowania Starosta Z. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w kwocie [...] zł, zaliczeniu na poczet należnego odszkodowania kwoty [...] zł uprzednio wypłaconej oraz o zobowiązaniu Gminy Miasta R. do wypłaty różnicy ww. kwot wynoszącej [...] zł, która nastąpiła zgodnie z dyspozycją z dnia [...] kwietnia 2013 r. W dniu [...] marca 2013 r. została wydana decyzja Wojewody [...] Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 423/13 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty Z. z dnia [...] listopada 2012 r. oraz decyzję organu I instancji. Organ I instancji wskazał, iż, jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku Sąd uznał skargę za zasadną w uwagi na wadliwe oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, nie odniesienie się przez organy do przeprowadzenia wyceny działki nr [...] jako gospodarstwa specjalistycznego i nie skorzystanie z możliwości uzyskania opinii organizacji zawodowej w kwestii oceny prawidłowości sporządzonego operatu. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu – D. J. - wykonanie operatu szacunkowego. Zgodnie z tym operatem wartość rynkowa gruntu dla aktualnego sposobu użytkowania wynosi [...] zł, zaś wysokość zwaloryzowanego odszkodowania [...] zł. Organ I instancji ustalił przy tym, iż dla obszaru, na którym położona jest działka oznaczona dawniej nr [...], nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. działka ta położona jest w terenach o projektowanym kierunku zagospodarowania jako ogrody działkowe. Dla terenu obejmującego przedmiotową działkę wydana była decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. znak: [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji ogrodów działkowych w dzielnicy D. w R. i decyzja Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. znak: [...], zatwierdzająca plan szczegółowy zagospodarowania ogrodów działkowych w R. ul. O., nr arch. [...]. W dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej tj. na dzień [...] listopada 1977 r. dla terenu, gdzie położona była działka o dawnym nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. Plan ten przewidywał na terenie, gdzie była położona szacowana działka lokalizację ogrodów działkowych - symbol B 12 ZD. Wskazano jednocześnie, iż także plan, który obowiązywał do dnia [...] grudnia 2003 r. uchwalony Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym woj. R. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. ustalał dla terenu, gdzie była zlokalizowana działka nr [...], przeznaczenie pod ogrody działkowe (ZD). Stwierdzono także, iż zarówno przed datą wywłaszczenia, w dacie wywłaszczenia, jak i przez cały czas po dacie wywłaszczenia do dnia wyceny, funkcją planistyczną dla terenu szacowanej działki była funkcja ogrodów działkowych. Organ I instancji podkreślił także, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego jest ściśle wiążący dla właściciela nieruchomości w kwestii sposobu użytkowania nieruchomości. Postanowienia tego planu ustalają różne funkcje na terenie jednej działki ewidencyjnej i fakt, że na części działki plan dopuszcza np. możliwość zabudowy nie stanowi o tym, że pozostałą część działki można użytkować także np. jako działkę budowIaną, jeśli zapisy planistyczne stanowią inaczej. Każdą z części nieruchomości, nawet stanowiących całość gospodarczą właściciel obowiązany jest użytkować zgodnie z zapisami planu miejscowego. Starosta podniósł także, iż wskazywany przez skarżącą sposób zagospodarowania działki wywłaszczonej tj. tunele foliowe z uprawami, które jakoby musiała zlikwidować w związku z wywłaszczeniem nieruchomości, nie znalazły potwierdzenia w toku całego postępowania administracyjnego, w związku z czym nie było podstaw do wyceny działki jako gospodarstwa specjalistycznego. Dodano, iż na żadnej z map zgromadzonych w toku postępowania nie ma usytuowanej jakiejkolwiek zabudowy. Także sama skarżąca podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] października 2012 r. oświadczyła, że na działce, którą wywłaszczono nie było budynków oraz tuneli. Na podstawie kserokopii fragmentów mapy przechowywanej w zespole "Zbiór map i planów, mapa zasadnicza R. nr [...]" zaktualizowanej w 1976 r. wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej pod Nr [...] uzyskanej z Archiwum Państwowego w R. ustalono, że na części działki oznaczonej w chwili obecnej jako działka ewidencyjna nr [...] (która nie była przedmiotem wywłaszczenia i sąsiaduje z działką nr [...]) usytuowany jest budynek trwały i niewielkich wymiarów szklarnia. Podobny stan ujawniony jest na mapie podziału m. R., obręb XI D., ark. [...], ul. O. i O. zarejestrowanej w Okręgowym Przedsiębiorstwie Geodezyjno-Kartograficznym w K. w dniu [...] czerwca 1977 r. Nr [...] ([...]). W oparciu o cały materiał dowodowy ustalono, że działka oznaczona nr [...] w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu tj. [...] listopada 1977 r. nie była zabudowana, zadrzewiona i zagospodarowana. Powołując się na art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", "u.g.n.") organ I instancji podniósł, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Wskazano, iż wobec tego, że funkcja nieruchomości w dacie wywłaszczenia była tożsama z funkcją, pod jaką nieruchomość została wywłaszczona określono w operacie wartość rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania. Powołując się na opinię rzeczoznawcy majątkowego organ I instancji wskazał, iż profil użytkowania ustawowo zdefiniowany dla terenów ogrodów działkowych - to grunty rolne podlegające ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 1205 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych"), wyłączone z zabudowy mieszkaniowej i komercyjnej. Powołując się na art. 12 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o ogrodach działkowych (Dz. U z 2014 r. poz. 40) Starosta podniósł, iż przepis ten wprowadza zakaz "prowadzenia na terenie ogrodów działkowych działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej.", zaś art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiuje tereny rodzinnych ogrodów działkowych jako grunty rolne. Dodano, iż faktyczny sposób użytkowania wykonywany przez właściciela gruntów, sprzeczny z regulacjami ustawowymi, nie zmienia charakteru tych gruntów. Tym samym z zapisów ustawowych definiujących kategorię nieruchomości, do której należy też nieruchomość szacowana ze względu na swoje przeznaczenie planistyczne wynika, że do celu oszacowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości konieczna jest znajomość danych rynkowych, dotyczących nieruchomości rolnych, zwłaszcza terenów zielonych, położonych na terenie miasta R.. W oparciu o ceny nieruchomości podobnych, po ich skorygowaniu ze względu występujące różnice w stosunku do nieruchomości wycenianej, cenę rynkową obliczono na kwotę [...] zł. Wobec dwukrotnego wcześniejszego wypłacenia skarżącej odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł, kwotę odszkodowania ustaloną w niniejszym postępowaniu rozliczono, orzekając o zobowiązaniu do zwrotu różnicy wynoszącej [...] zł. Odwołanie od tej decyzji wniosła R. G.. Skarżąca decyzji organu I instancji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. przez brak ich właściwego zastosowania w sytuacji, gdy z brzmienia przepisu wynika, że wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy dokonane zostanie na cele publiczne i ze słusznym odszkodowaniem, a odszkodowania po 5 latach procedowania w tej sprawie przez organy administracyjne kolejnych instancji, treści poprzednio sporządzonych operatów szacunkowych i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazujących kierunek oceny tych operatów, za takie uznać nie można; - art. 130 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwą jego wykładnię i przyjęcie, za opinią wyrażoną przez rzeczoznawcę majątkowego D. J., że w dniu wywłaszczenia teren działki [...] stanowił ogródki działkowe, w sytuacji, gdy na datę wydania decyzji wywłaszczeniowej oznaczona działka stanowiła jedną gospodarczą całość z nieruchomością będącą do chwili obecnej własnością wnioskodawczyni, nieruchomość ta jako całość należąca do R. G. zabudowana była domem mieszkalnym, były na niej tunele foliowe i media; - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w związku z art. 80 k.p.a., przez brak oceny operatu szacunkowego i przyjęcie twierdzeń zawartych w tym operacie za własne. 2. W konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ustalenie wysokości odszkodowania w zaniżonej wysokości; - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zobowiązanie Prezydenta Miasta R. w toku postępowania do zabezpieczenia kwoty pozwalającej na skierowanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy M. M. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji gdy koszt opinii majątkowej, sporządzonej w celu ustalenia wartości nieruchomości przejętej na rzecz gminy nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie, tym samym organ pozbawił R. G. możliwości oceny przez uprawnioną organizację prawidłowości ustaleń poprzedniego rzeczoznawcy; - art. 7 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że teren działki [...], jako ogrodu działkowego jest gruntem rolnym i nie może być oceniany jak działka budowlana w sytuacji gdy, w związku z tendencją odrolniania gruntów położonych na terenach miast i klasą przedmiotowego gruntu ocenianą na IVa, nie ma przeszkód na uzyskanie pozwolenia na budowę na takim terenie. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście Z.. Wojewoda [...]decyzją Nr [...]z dnia [...] marca 2015 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie, po rozpatrzeniu odwołania R. G.utrzymał w mocy decyzję Starosty Z.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania w sprawie, po czym podniósł, iż ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Wskazując na powyższe Wojewoda przywołał m.in. art. 130 ust. 1, art. 134, art. 135 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz podniósł, iż na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej tj. [...] listopada 1977 r. działka nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania odszkodowawczego, według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego R. - perspektywa 1990 r., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1972 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 10, poz. 75 z dnia 20 kwietnia 1972 r. znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem B12 ZD - tereny ogródków działkowych. Decyzją Urzędu Miejskiego w R. Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta z dnia [...] grudnia 1976 r. znak: [...] ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji - ogrodów działkowych w dzielnicy D.. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w toku postępowania udowodnił ponad wszelką wątpliwość, że na wywłaszczonej działce [...] w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie było budynków ani tuneli foliowych. Wskazano, iż organ ten słusznie podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego jest ściśle wiążący dla właściciela nieruchomości w kwestii sposobu jej użytkowania. Wojewoda wskazał ponadto, iż biorąc pod uwagę to, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym w planie pod ogrody działkowe, właścicielka nieruchomości zobowiązana była do jej użytkowania w granicach przewidzianych prawem, co wykluczało wykorzystanie ww. nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej. Podniósł także, iż brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających wykorzystywanie powyższej działki w celach gospodarczych. Jednocześnie stwierdzono, iż R. G. w toku postępowania nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających, że przed rokiem 1977, czy w roku 1977 założyła i prowadziła z wykorzystaniem objętej postępowaniem odszkodowawczym nieruchomości gospodarstwo specjalistyczne. Zawarta w odwołaniu informacja dot. opłacania podatku dochodowego od działów specjalnych, bez przedłożenia dokumentu potwierdzającego powyższe, zdaniem organu odwoławczego może potwierdzać prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej, nie zaś konkretnie gospodarstwa specjalistycznego prowadzonego z wykorzystaniem działki [...]. Podkreślono, iż prawo własności do działki [...], z której wydzielono objętą postępowaniem odszkodowawczym działkę nr [...] R. G. nabyła na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] października 1977 r. znak: [...], wniosek o wywłaszczenie między innymi działki [...] sporządzony został z datą [...] października 1977 r. znak [...], natomiast decyzja wywłaszczeniowa na podstawie, której pozbawiono skarżącą prawa własności ww. nieruchomości wydana została z datą [...] listopada 1977 r. znak: [...]. W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia oraz fakt, iż zgodnie z założeniami planistycznymi działka nr [...] przeznaczona była pod ogrody działkowe wyklucza prawdopodobieństwo założenia i prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa specjalistycznego wykorzystującego areał działki nr [...]. Wojewoda dokonał też analizy operatu szacunkowego z dnia [...] października 2014 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazał, iż analiza ta wykazała, że został on sporządzony z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i może stanowić dowód, na podstawie którego ustalone zostało odszkodowanie. Uznając ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, przyjęte także bez zastrzeżeń przez organ I instancji za prawidłowe, Wojewoda nie dopatrując się w prowadzonym postępowaniu naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. R. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...] marca 2015 r. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości i zarzuciła jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. przez brak ich zastosowania, z brzmienia przepisów wynika bowiem, że wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy dokonane zostanie na cele publiczne i ze słusznym odszkodowaniem, a odszkodowania po 5 latach procedowania w tej sprawie przez organy administracyjne kolejnych instancji, treść poprzednio sporządzonych operatów szacunkowych i wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazujących kierunek oceny tych operatów, za takie uznać nie można; - art. 130 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwą jego wykładnię i przyjęcie, za opinią wyrażoną przez rzeczoznawcę majątkowego D.J., że w dniu wywłaszczenia teren działki [...] stanowił ogródki działkowe, w sytuacji, gdy na datę wydania decyzji wywłaszczeniowej oznaczona działka stanowiła jedną gospodarczą całość z nieruchomością będącą do chwili obecnej własnością wnioskodawczyni, nieruchomość ta jako całość należąca do R. G. zabudowana była domem mieszkalnym, były na niej tunele foliowe i doprowadzone media; - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w związku z art. 80 k.p.a. przez brak oceny operatu szacunkowego i przyjęcie twierdzeń zawartych w tym operacie za własne. 2. W konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ustalenie wysokości odszkodowania w zaniżonej wysokości; - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zobowiązanie Prezydenta Miasta R. przez organ I instancji, w toku postępowania, do zabezpieczenia kwoty pozwalającej na skierowanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy M. M. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji gdy koszt opinii majątkowej, sporządzonej w celu ustalenia wartości nieruchomości przejętej na rzecz gminy nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie, tym samym organ pozbawił R. G. możliwości oceny przez uprawnioną organizację prawidłowości ustaleń poprzedniego rzeczoznawcy, a Skarb Państwa naraził na wydatki związane z wykonaniem kolejnej opinii, której wnioski są odmienne od wniosków poprzedniej; - art. 7 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że teren działki [...], jako ogrodu działkowego jest gruntem rolnym i nie może być oceniany jak działka budowlana w sytuacji gdy, w związku z tendencją odrolniania gruntów położonych na terenach miast i klasą przedmiotowego gruntu ocenianą na IVa, nie ma przeszkód na uzyskanie pozwolenia na budowę na takim terenie; - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak jego zastosowania i nieuwzględnienie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 364/10, który uchylił poprzednio wydane w tej sprawie decyzje. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż wysokość odszkodowania, przyznanego w toku postępowania jest krzywdząca. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie dwukrotnie wyrażał już pogląd, że oszacowanie nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia oznaczonej jako działka [...] na 50% wartości wcześniej kwoty [...]zł, i kolejno także 50% z kwoty [...] zł, jest rażąco zaniżona i nie znajduje do tego typu nieruchomości zastosowania § 45 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz nakazał wyeliminowanie tego paragrafu z operatu szacunkowego przy ponownym rozpoznaniu sprawy i tym samym przyznanie odszkodowania w pełnej wysokości. Dodała, iż określenie wysokości odszkodowania pozostaje do uznania organu niezależnie od kwoty określonej w operacie szacunkowym. Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wskazała, iż zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało oddać do oceny operat szacunkowy M. M.. Żadna ze stron postępowania nie kwestionowała bowiem sposobu dokonania szacowania wartości działki czy metody wybranej do szacowania, jedynie R. G. nie zgadzała się z dokonaniem korekty tej wartości na poziomie 50%. Organ I Instancji zaś dokonał ponownego zlecenia wykonania operatu szacunkowego, działając na niekorzyść skarżącej i wbrew wytycznym Sądu. Wobec zakwestionowania przez skarżącą wartości nieruchomości wyliczonej przez D. J., organ I instancji winien był zlecić weryfikację tej opinii uprawnionemu organowi. Wobec tego, iż organ I instancji powyższego nie uczynił, jego decyzja powinna z tego powodu zostać uchylona. Skarżąca nie zgodziła się także z oceną Wojewody, iż odszkodowanie ustala się zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem zagospodarowania przestrzennego. Przywołała przy tym art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 1 u.g.n. Podniosła, iż zważywszy, na to, że pozbawienie, a zwłaszcza ograniczenie praw do nieruchomości może nastąpić niezależnie od przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, a także niezależnie od tego, czy w ogóle chodzi o dokonanie inwestycji dla realizacji celu publicznego, należałoby przyjąć, że w przepisie art. 130 ust. 1 u.g.n. chodzi raczej o dotychczasowe faktyczne przeznaczenie nieruchomości, a nie o jej przeznaczenie w planie miejscowym. Do takiego wniosku w ocenie skarżącej skłania też możliwość wywłaszczenia nieruchomości nieobjętych obowiązującym planem miejscowym. Ustalenie stanu i wartości nieruchomości nastąpić musi przed wydaniem decyzji. Z tego względu, ustalając wysokość odszkodowania, faktycznie bierze się pod uwagę stan poprzedzający dzień wydania decyzji, optymalnie stan w dniu najbardziej zbliżonym do daty wydania decyzji. Inna wykładnia przepisu art. 130 ust 1 u.g.n. byłaby sprzeczna z Konstytucją RP i naczelną jej zasadą ochrony własności. Za krzywdzące skarżąca uznała różnicowanie wartości działki wywłaszczonej w porównaniu z działką pozostawioną we własności skarżącej, które w dniu wywłaszczenia stanowiły gospodarczą całość, tylko dlatego, że działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta R. została zlokalizowana w obszarze ogródków działkowych, co stało się podstawą wywłaszczenia. Gdyby nie ten cel, działka nadal stanowiłaby część nieruchomości zabudowanej i skarżąca chcąc sprzedać nieruchomość otrzymałaby cenę taką samą za całą działkę. Skarżąca dodała ponadto, iż nie zasadne było uznanie, że skoro na działce podzielonej, wyodrębnionej z działki nr [...] nie było zabudowań ani tuneli foliowych, to nie można było uznać działki wyodrębnionej za budowlaną i związaną z gospodarstwem specjalistycznym. Wojewoda [...]w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W sprawie zastosowanie ma ponadto art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Z uwagi na treść art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), przepis ten ma zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r., to jest przed dniem wejścia ustawy w życie. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie rozstrzyga co do istoty sprawy, ale, jak wynika z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a., w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Tym samym legalność decyzji administracyjnej oznacza jej zgodność nie tylko z prawem materialnym, ale również z przepisami postępowania. Rozpoznając sprawę według tak zakreślonych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią między innymi art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 130 ust. 2 ww. ustawy, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak wynika z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). W myśl art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przepisy dotyczące wyceny nieruchomości zostały zawarte w Dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanym Wycena nieruchomości. Zgodnie z art. 149 u.g.n. przepisy rozdziału 1 – Określanie wartości nieruchomości - stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Jak wynika z art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. W myśl art. 153 ust. 1 ustawy, o której mowa, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W myśl ust. 2 § 4 ww. rozporządzenia, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3), zaś przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości; wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4). Odnosząc powyższe regulacje prawne do stanu faktycznego, ustalonego w niniejszej sprawie przypomnieć wypada, iż ustalone przez orzekające w sprawie organy odszkodowanie dotyczy nieruchomości położonej w R. przy ul. S., oznaczonej numerem ew. działki [...]. Działka ta została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. znak [...] z dnia [...] listopada 1977 r., na mocy której orzeczono o wywłaszczeniu między innymi działki nr [...], stanowiącej własność R. G., na potrzeby ogrodów działkowych i orzeczono o odszkodowaniu. Wobec stwierdzenia przez Wojewodę [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej odszkodowania, z jednoczesną odmową stwierdzenia nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia, postępowanie w niniejszej sprawie na wniosek skarżącej toczy się w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powyższe okoliczności są w niniejszej sprawie bezsporne, podobnie jak to, iż w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu dla terenu gdzie była położona działka, o której mowa obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzony Uchwałą Nr [...]prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., który przewidywał na tym terenie lokalizację ogrodów działkowych – symbol B12 ZD. Jak wynika ze skargi, skarżąca nie kwestionuje ustaleń wskazujących na to, iż działka nr [...]nie była zabudowana i nie było na niej tuneli foliowych, wskazuje jedynie, iż istnienie zabudowań i tuneli foliowych na działce nr [...] (to jest przed podziałem na działki nr [...] i [...]), jako całości gospodarczej stanowi o zasadności potraktowania wyodrębnionej działki nr [...] jako działki budowalnej i związanej z gospodarstwem specjalistycznym. Spór w sprawie sprowadza się zatem do oceny czy w związku z tym, iż działka w planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod ogrody działkowe oraz przez cały czas po dacie wywłaszczenia, do dnia wyceny miała taką funkcję winna być traktowana jako tereny zielone z zakazem zabudowy, czy też wobec tego, iż w dacie wywłaszczenia działka nr [...] stanowiła gospodarczą całość z nieruchomością będącą do chwili obecnej własnością skarżącej, która to nieruchomość była zabudowana domem mieszkalnym, były na niej tunele foliowe i doprowadzone media, powinna być traktowana jako działka budowlana, związana z prowadzeniem gospodarstwa specjalistycznego. Wbrew twierdzeniom skarżącej brak jest podstaw do odmówienia słuszności orzekającym w sprawie organom, do przyjęcia za rzeczoznawcą majątkowym, iż ustalenie wartości rynkowej wywłaszczonej działki powinno nastąpić dla aktualnego sposobu użytkowania, to jest z przeznaczeniem na ogrody działkowe – jako gruntów rolnych – terenów zielonych, z jednoczesnym stwierdzeniem braku podstaw do uznania, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo specjalistyczne. Jak wynika z aktu własności ziemi z dnia [...] października 1977 r. znak [...] na podstawie, którego skarżąca nabyła prawo własności działki nr [...] (przed podziałem) wraz z zabudowaniami w całości, działka ta stanowiła gospodarstwo rolne. Powyższe wynika z podstawy prawnej powyższego aktu własności ziemi, to jest art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250), wskazywanych na jego wstępie. Z art. 1 ust. 1 powyższej ustawy wynika, iż nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej "nieruchomościami" i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku. Ust. 2 art. 1, o którym mowa wskazuje, iż rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy posiadają nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stają się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki określone w ust. 1; jeżeli jednak uzyskali posiadanie w złej wierze, nabycie własności następuje tylko wtedy, gdy posiadanie trwało co najmniej przez lat dziesięć. Jak wynika z kserokopii aktu własności ziemi, dołączonej do akt administracyjnych na karcie 415 nie zostało zaznaczone, który z ustępów art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250) stanowił podstawę prawną nabycia prawa własności. Powyższe nie ma jednak znaczenia z punktu widzenia oceny okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia, albowiem zarówno ust. 1 jak i 2 art. 1 ww. ustawy stanowi o nabyciu przez rolników własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Jak wskazano, uwłaszczenie, na podstawie ww. aktu własności ziemi objęło nieruchomość wraz z zabudowaniami, co oznacza, iż stanowiły one siedlisko gospodarstwa rolnego objętego powyższym aktem. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż fakt istnienia zabudowań na działce nr [...], to jest działce istniejącej przed wydzieleniem działki nr [...] - niezabudowanej i podlegającej wywłaszczeniu, stanowi o budowlanym charakterze wywłaszczonej działki. Jak wskazano wyżej, okolicznością niekwestionowaną przez skarżącą jest, iż na działce nr [...] nie było zabudowań ani tuneli foliowych. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż wywłaszczona działka była wykorzystywana z przeznaczeniem na gospodarstwo specjalistyczne. W skardze, na stronie 9 (karta 10 akt sądowych) skarżąca wskazuje na związanie tej działki z gospodarstwem specjalistycznym. Związanie działki z gospodarstwem specjalistycznym nie jest tożsame z jej wykorzystaniem w tym celu, w szczególności, że jak wynika z twierdzeń skarżącej miałoby ono wynikać z położenia w jej sąsiedztwie tuneli foliowych. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 1249/06 (str. 6 uzasadnienia; karta 94 akt administracyjnych) na wywłaszczonej nieruchomości rosły kwiaty, co stanowiło argument dla uznania odpowiedniości terenu do wykorzystania na ogrody działkowe. W tych okolicznościach, jak trafnie wskazały orzekające w sprawie organy dla wyceny wartości wywłaszczonej działki należało przyjąć ceny transakcji gruntów niezabudowanych, z wykluczeniem gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz pod funkcje komercyjne, z jednoczesną odmową stwierdzenia, iż nieruchomość ta stanowiła gospodarstwo specjalistyczne. Dla ustalenia wysokości odszkodowania kluczowe znaczenie ma art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika brzmienia ww. przepisu wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku zaś wydawania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. opinia rzeczoznawcy majątkowego, określająca wartość nieruchomości jest jednym z elementów stanowiących podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, a rzeczoznawca majątkowy jest powoływany do określenia wartości nieruchomości jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. Zgodzić się należy ze skarżącą, iż ustalenie odszkodowania odbywa się w oparciu o kryteria stanu nieruchomości (przy czym chodzi o stan faktyczny, a nie prawny), przeznaczenie nieruchomości i jej wartość. Trafnie także wskazuje skarżąca, iż z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika wprost czy przeznaczenie nieruchomości należy oceniać w oparciu o jej faktyczne przeznaczenie, czy też ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu analiza powyższego przepisu w kontekście art. 134 i art. 154 ust. 1 u.g.n. wskazuje, iż art. 130 ust. 1 u.g.n. dotyczy przeznaczenia ustalonego w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., odszkodowanie stanowi bowiem wartość rynkowa nieruchomości, a przy jej określaniu uwzględnia się między innymi przeznaczenie nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Art. 134 ust. 3 u.g.n. wskazuje na ocenę wartości nieruchomości zależnie od zgodności przeznaczenia nieruchomości z celem wywłaszczenia, zaś art. 154 ust. 1 u.g.n. wprost wskazuje na przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż przeznaczenie nieruchomości należy oceniać w odniesieniu do planu miejscowego, ewentualnie w myśl art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku jego braku w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z art. 154 ust. 3 u.g.n., dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy, w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu, dla obszaru wywłaszczonej działki obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący na tym terenie lokalizację ogrodów działkowych. Funkcja ta została zachowana także po ustaniu mocy obowiązującej tego planu i uwzględniona w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., a także takie jest faktyczne wykorzystanie powyższej działki na datę wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż ustalając odszkodowanie należy uwzględnić przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod ogrody działkowe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 aktualnej w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1949, Nr 18, poz.117), uchylonej przez art. 35 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. 1981 r., Nr 12, poz. 58; także obecnie nie obowiązującej), pracowniczym ogrodem działkowym był obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, przeznaczone do użytku, określonego w ust. 2, to jest stworzenia ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż wobec takich regulacji prawnych, obowiązujących w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu działka nr [...] nie mogła być zabudowywana. Tym samym zarówno jej stan, jak i przeznaczenie czynią zasadnym ustalenie odszkodowania w sposób stosowny dla nieruchomości obejmującej tereny zielone – rolne bez możliwości ich zabudowy. Wobec tego, iż wywłaszczona działka nadal pełni funkcję ogrodów działkowych zasadne było ustalenie wartości rynkowej wywłaszczonej działki według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Wobec ustalenia wartości rynkowej działki w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości brak jest podstaw do stwierdzenia wadliwości ustalenia odszkodowania na poziomie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na to, iż, jak była o tym mowa do ustalenia odszkodowania należy przyjmować stan i przeznaczenie nieruchomości w dacie wywłaszczenia, na tą datę należy ustalać możliwości zabudowy działki, czy też odrolnienia gruntów rolnych. Wobec tego, iż jak już wskazano w dacie wywłaszczenia działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie działki należy ustalać zgodnie z tym planem. Plan te zaś przewidywał lokalizację ogrodów działkowych, a nie tereny przeznaczone pod zabudowę. Tym samym nie znajduje uzasadnienia argumentacja skargi powołująca się na zasadność zastosowania do ustalenia wartości rynkowej działki (odszkodowania) w niniejszym postępowaniu, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 j.t.) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015, poz. 909 j.t.). Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ww. ustawy). Tym samym okoliczności te mogłyby być brane pod uwagę w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wywłaszczenia i dokonanie wywłaszczenia w czasie obowiązywania ww. ustaw. Wbrew twierdzeniom skargi, w świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do stwierdzenia, iż odszkodowanie zostało ustalone z naruszeniem zarówno art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art.128 ust. 1 u.g.n., jak i art. 130 ust. 1 u.g.n. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, iż operat szacunkowy nie został przez orzekające w sprawie organy należycie oceniony. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zawierają bowiem argumentację, wskazującą na ustalenia organów, które spowodowały akceptację treści operatu. Podzielenie przez organy ustaleń i wnioskowań rzeczoznawcy majątkowego wbrew oczekiwaniom skarżącej nie stanowi o braku dokonania oceny operatu i naruszeniu art. 80 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, iż zarówno w odwołaniu, jak i w skardze skarżąca nie kwestionowała treści stanowiącego podstawę wydania decyzji operatu, poza okolicznościami wskazanymi wyżej, zmierzającymi do wykazania, iż wadliwe było przyjęcie, że w dacie wywłaszczenia działka nr [...] stanowiła ogródek działkowy, a nie całość gospodarczą z działką należącą nadal do skarżącej oraz wadliwość przyjęcia, iż teren działki, jako ogrodu działkowego nie może być zabudowywany. Także w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia [...] października 2014 r. zawarto zapis, z którego wynika, iż skarżąca nie zgodziła się z wyceną, ale zajęcie dokładnego stanowiska w tej kwestii jedynie zapowiedziała. Z akt administracyjnych nie wynika, aby zapowiedź ta została zrealizowana. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż nie zostały przez orzekające w sprawie organy naruszone przepisy postępowania, w szczególności w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organy bowiem prawidłowo zgromadziły i oceniły zgromadzone w sprawie dowody, nie dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wykonały także wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku wydanym w dniu 29 września 2010 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 364/10, jak i wydanym w dniu 21 sierpnia 2013 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 423/13, pozostając w zgodności treścią art. 153 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia wyroku Sądu w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa sygn. akt 364/10 Sąd zakwestionował prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, wskazując, iż skarżąca w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. podniosła, iż przedmiotowa działka przed wywłaszczeniem stanowiła jednolitą całość z działką, która do chwili obecnej pozostaje własnością skarżącej, w dniu wywłaszczenia znajdowały się na tej działce tunele foliowe, stał dom mieszkalny, gdy tymczasem z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości pochodzącym od Zarządu Gospodarki Terenami w R. wynika, że działka jest niezabudowana i niezadrzewiona. Wykonujący wówczas operat szacunkowy rzeczoznawca także wskazał, iż w dacie wywłaszczenia działka był niezagospodarowana i nieuzbrojona. Sąd tym samym dopatrzył się sprzeczności pomiędzy materiałem dowodowym, a twierdzeniami skarżącej, które powinny spowodować podjęcie szczególnie wnikliwego zbadania rzeczywistego stanu faktycznego. Sąd dopatrzył się także wadliwości kontrolowanych rozstrzygnięć wobec braku odniesienia się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie wyceny działki jako gospodarstwa specjalistycznego. Ponadto zakwestionował prawidłowość dokonania szacunku nieruchomości w oparciu o § 45 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt 423/13 wynika, iż organy w kontrolowanych decyzjach wyjaśniły, jaki charakter miała działka stanowiąca przedmiot wywłaszczenia, ustalając, iż była niezabudowana, a budynki i tunele znajdowały się na działce nr [...]. Sąd stwierdził ponadto, że ustalono także, iż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości, dlatego też jej wartość została ustalona według jej aktualnego na dzień wywłaszczenia sposobu użytkowania. Sąd podniósł jednocześnie, iż organy nie odniosły się do wniosku strony o przeprowadzenie wyceny działki nr [...], jako gospodarstwa specjalistycznego, co było podnoszone przez Sąd w poprzednim rozstrzygnięciu oraz nieprawidłowo i sprzecznie z wytycznymi zawartymi w wyroku w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 354/10 skorygowały wysokość ustalonego odszkodowania na podstawie § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Wskazano jednocześnie, iż przepis ten ma zastosowanie do określania wartości nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele, stanowiących parki, ogrody ozdobne, zieleńce lub lasy ochronne. Tymczasem w operacie przyjęto, iż na dzień wywłaszczenia przedmiotowa działka była niezabudowana i niezadrzewiona, przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na lokalizację ogrodów działkowych. Sąd wskazał jednocześnie, iż w razie wątpliwości co do poprawności operatu organy mogą zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu, podnosząc, iż wydaje się to uzasadnione w sprawie. Wytknięto także błąd matematyczny operatu, podważający w ocenie Sądu jego wiarygodność. Analizując kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym decyzje w ocenie Sądu uznać należy, iż organy nie dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wyjaśniły bowiem stan zagospodarowania wywłaszczonej działki, wskazując, iż nie była zabudowana, zadrzewiona i zakrzewiona, a budynki i tunele znajdowały się na działce nr [...]. Ustalono także, iż przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości, dlatego też jej wartość została ustalona według jej aktualnego sposobu użytkowania. Organy odniosły się do wniosku strony o przeprowadzenie wyceny działki nr [...], jako gospodarstwa specjalistycznego, dając temu wyraz uzasadnieniach decyzji. Do ustalenia wartości nieruchomości nie stosowano też § 45 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Za zbyt daleko idące należy uznać twierdzenia skarżącej, iż wytyczne Sądów nakazujące wyeliminowanie zastosowania § 45 rozporządzenia, z którego wynika między innymi obowiązek przyjęcia korekty wartości 1 m 2 gruntu o 50% w stosunku do wartości gruntów przyległych (§ 45 ust. 1 pkt 1) winny być rozumiane jako równoznaczne z nakazaniem przyznania odszkodowania w pełnej ustalonej w operacie wysokości. Wskazania Sądów zmierzały bowiem do ustalenia prawidłowego, zgodnego z rzeczywistym stanu faktycznego i ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości oraz odszkodowania w sposób zgodny z przepisami prawa. Dokonane przez organy ustalenia, także w wykonaniu tych wytycznych stanowią odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego, nie naruszają przepisów prawa w tym zakresie oraz pozwoliły na ustalenie w zaskarżonej decyzji odszkodowania, będącego ich wypadkową. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodzić się należy ze skarżącą, iż koszt sporządzenia opinii przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego nie stanowi kosztów postępowania, o których mowa w ww. przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 779/14 – LEX nr 1490619). W ocenie Sądu koszt oceny operatu przez organizację samorządową rzeczoznawców należy potraktować tak samo, jak koszt sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę, ma on bowiem na celu pozyskanie informacji pozwalających na prawidłowe odniesienie się do tego dowodu. W okolicznościach niniejszej sprawy odmienna wykładnia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonana przez organ I instancji pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie. Zauważyć jednocześnie wypada, iż zarzut ten nie jest formułowany jasno i powstaje wątpliwość czy jest formułowany w odniesieniu do zobowiązania Prezydenta Miasta R. do zabezpieczenia kwoty pozwalającej na pokrycie kosztów oceny operatu z dnia [...] marca 2014 r. sporządzonego przez M. M. (karty 334-361 akt administracyjnych) przez organizację zawodową rzeczoznawców, która to ocena ta nie była dokonywana, czy też dotyczy operatu M. M. z dnia [...] września 2012 r. Wątpliwość ta nie stanowi jednak przeszkody w możliwości odniesienia się do powyższego zarzutu, jak i wpływu błędnej wykładni art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. na rozstrzygniecie. Zauważyć bowiem należy, iż M. M. jest wykonawcą operatu z dnia [...] września 2012 r., który był podstawą ustalenia odszkodowania w decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. i organu odwoławczego z dnia 28 marca 2013 r., kontrolowanych przez Sąd w sprawie sygn. akt. VIII SA/Wa 423/13. Jak wynika z wcześniejszych wywodów jedną z przyczyn uchylenia decyzji organów obu instancji było ustalenie odszkodowania w oparciu o wartość rynkową działki obliczoną z zastosowaniem § 45 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Tym samym zastosowanie w sprawie ma art. 176 u.g.n., z którego wynika, iż rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1382/12 (LEX nr 1438780): "Przepis art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a. - lecz bezpośredniego. Jeżeli zatem przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji są uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii - lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.". Wyrok ten odnosi się wprawdzie do decyzji organu odwoławczego, zachowuje jednak aktualność w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym wobec braku możliwości wykorzystania w prowadzonym po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w sprawie VIII SA/Wa 423/14 operatu sporządzonego przez M. M. z dnia [...] marca 2014 r., jak i operatu z dnia [...] września 2012 r. dokonywanie ich oceny przez organy czy też przez organizację zawodową rzeczoznawców pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z tych względów wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, orzekając jak w wyroku.