VIII SA/Wa 333/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. UNW O Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Oddział w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a" i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.u.s." w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej D. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2010 r., odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca 2006 r. do grudnia 2006 r., (w łącznej kwocie [...] zł), ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2006 r. do grudnia 2006 r. ([...] zł), w łącznej kwocie [...] zł. Podstawą rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu sprawy, był następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o umorzenie należności z tytułu składek. Organ ten decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił umorzenia wnioskodawczyni należności z tytułu składek i odsetek, wskazując jako podstawę prawną art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 3a oraz art. 32 u.s.u.s. Jako przyczynę odmowy umorzenia tychże należności organ ten podał niespełnianie przez skarżącą przesłanek ustawowych umorzenia. Organ ustalił, iż skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od października 1999 roku do grudnia 2006 r., w tym od marca do grudnia 2006 r. w oparciu o dotacje udzielane kobietom na rozpoczęcie działalności gospodarczej w ramach Narodowego Planu Rozwoju. Oceniając ponownie sytuację materialną i zdrowotną skarżącej stwierdził, iż jest ona niewątpliwie trudna, lecz pozwala na stwierdzenie, że ma charakter przejściowy i nie przesądza o braku możliwości spłaty istniejącego zadłużenia w dłuższym okresie czasu. Argumentował, iż skarżąca mimo niskich dochodów rodziny nie wykazuje żadnych zaległości w opłatach bieżących, ponosi wysokie koszty związane z wynajmem mieszkania. W trakcie prowadzonego postępowania nie wykazała żadnych dodatkowych dowodów przemawiających za tym, iż zwracała się ona z wnioskami o umorzenie należności w stosunku do pozostałych wierzycieli. Organ stwierdził nadto, iż termin przedawnienia zaległości, które są przedmiotem wniosku skarżącej jest na tyle odległy, iż w jego ocenie do tego czasu sytuacja skarżącej może ulec poprawie. Stwierdził, że syn skarżącej osiąga dochody. Powyższe okoliczności zatem w ocenie organu nie pozwalały na przyjęcie, że zaistniały uzasadnione przypadki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., pozwalające na umorzenie należności od ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami, nawet pomimo braku całkowitej nieściągalności tych należności. Wskazał, iż rozpoczynając działalność gospodarczą należy przyjąć ryzyko jej prowadzenia oraz odpowiedzialność za finanse firmy. Przyjął, iż interes społeczny jakim jest zapewnienie środków na wypłaty rent i emerytur dla znacznej grupy społeczeństwa przemawia jego zdaniem za odmową umorzenia należności o publicznoprawnym charakterze. 2. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że jej sytuacja materialna i zdrowotna nie pozwala na uregulowanie należności zarówno w formie jednorazowej wpłaty, jak i w systemie ratalnym. Z akt sprawy jasno wynika w jej ocenie, że jej niskie dochody nie pozwalają na spłacenie długu wobec ZUS. Taka sytuacja trwa niezmiennie od kilku lat, co nie rokuje, z uwagi na brak możliwości, jej poprawy w dłuższym okresie czasu. Podniosła, iż przeciwko niej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne z wniosku pozostałych wierzycieli, tj. R. S. M. i I. S.. Zadeklarowała, iż wniosła do w/w wierzycieli wnioski o umorzenie należności w trybie art. 825 kpc i że o podjętych wynikach poinformuje ZUS w odrębnym piśmie. W zakresie dochodów syna podniosła, iż mają one inne przeznaczenie i stanowią odrębną własność, co nakazuje, iż nie mogą one być uznane za jej dochody, a które pozwoliłyby na spłatę zadłużenia. Dodała także, że organ egzekucyjny nie ujawnił żadnego mienia ruchomego należącego do niej. Zdaniem skarżącej podjęcie przez ZUS czynności egzekucyjnych zmierzających do zaspokojenia wierzyciela tylko pogorszy jej sytuację, wobec czego będzie zmuszona do ubiegania się o pomoc państwa. W rezultacie zaś egzekucja skierowana do jej majątku okaże się bezskuteczna w stosunku do wszystkich wierzycieli. 3. Stanowiska tego nie podzielił jednak organ odwoławczy i decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Ocenił, że skarżąca do czasu wydania decyzji nie przedstawiła dodatkowych dowodów mogących świadczyć o możliwości zastosowania w stosunku do niej ulgi w spłacie należności wobec ZUS, a jej sytuacja nie przesądza o braku możliwości spłaty tego zadłużenia w dłuższym okresie czasu i z tych względów nie przemawia za umorzeniem należności. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego interes społeczny przejawiający się w tym, że organ powinien ze szczególną starannością i ostrożnością dysponować należnościami z tytułu składek jako środków o charakterze publicznoprawnym, przeznaczanych na wypłaty rent i emerytur, musiał być brany także pod uwagę. Organ podzielił stanowisko zawarte we wcześniejszej decyzji. Uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek ani z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., ani z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. 4. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r., w osobie pełnomocnika wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zawarto wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również o zwolnienie od kosztów prowadzonego postępowania. W ocenie pełnomocnika skarżącej okoliczności, w których się ona obecnie znajduje stanowią podstawę do umorzenia zaległości wobec spełnienia przesłanek uregulowanych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s.. Nadto wywiódł, iż sam ZUS stwierdził długotrwałość trudnej sytuacji majątkowej i życiowej skarżącej. Poparł argumentację zawartą we wniosku o umorzenie należności i podniósł, iż organ podtrzymał swoją decyzję w oparciu o ewentualną poprawę stanu majątkowego skarżącej do czasu przedawnienia należności nie zważając w tym względzie, że wspomniana poprawa jest jedynie hipotezą i w świetle lat poprzednich nie rokuje realnych możliwości spłaty zaległości. 5. Odpowiadając na skargę, organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna. 6.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia przez Sąd, iż decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego lub procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, podlegają one uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). 6.2. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie prowadzone było z uwzględnieniem przepisów art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz.1585 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.), zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W przypadku podejmowania decyzji na podstawie tego przepisu, kwestią pierwszorzędną dla uruchomienia postępowania w sprawie umorzenia zaległości jest ustalenie, czy w konkretnej sprawie występują przesłanki określone w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Jako warunki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Aby zatem dokonać takiej oceny konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, określenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami, które umożliwiają organowi ocenę, czy sytuacja materialna i życiowa skarżącej pozwala i w jakim zakresie na zapłatę należności. Prawidłowe ustalenie wydatków jest tym bardziej istotne im niższe są dochody skarżącej i jej rodziny. Organ dokonuje oceny tych przesłanek w zakresie aktualnej sytuacji życiowej i majątkowej osoby wnoszącej o umorzenie zaległości. 6.3. Należy stwierdzić, że ocena ta, zwłaszcza w zakresie przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie została przeprowadzona przez organ prawidłowo. W zaskarżonej decyzji nie zostały zawarte wystarczające ustalenia na temat ponoszonych przez skarżącą wydatków na utrzymanie własne, ewentualnie też na utrzymanie zamieszkującego z nią dorosłego syna. Organ nie wyjaśnił, jakiego rodzaju są to wydatki, jaka jest ich miesięczna wysokość, ani jaki mają one ewentualny wpływ na możliwości płatnicze skarżącej, poza niektórymi tylko stałymi wydatkami związanymi z utrzymaniem mieszkania i kosztami lekarstw. Przecież oczywistym jest, że skarżąca ponosi też wydatki chociażby na żywność, odzież i środki czystości. Należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Celem postępowania jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Powyższe oznacza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wykonał należycie obowiązków wynikających z wyżej wymienionych przepisów K.p.a. Zaniechał obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). Poczynione uchybienia organu spowodowały, że ustalenia faktyczne w zakresie zarówno wydatków, jak i dochodów skarżącej traktować należy za dowolne. Dowolne należy tu rozumieć jako nie oddające rzeczywistego ich rozmiaru. Tylko natomiast wyczerpujące i pełne ustalenie poziomu koniecznych wydatków – w kontekście poziomu uzyskiwanych dochodów - pozwoliłoby na prawidłową ocenę, czy wykonanie przez skarżącą obowiązku zapłaty należności w łącznej kwocie [...] zł wypełnia przesłankę z § 3 ust.1 cyt. rozporządzenia. Organ stwierdza wprawdzie, że "sytuacja materialna i zdrowotna skarżącej jest trudna, jednak ma charakter przejściowy i nie przesądza o braku możliwości spłaty istniejącego zadłużenia w dłuższym okresie czasu ." Nie wypowiada się więc organ jednoznacznie, czy zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1), to jest czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Niepewnym jest zatem, czy organ odmówił udzielenia ulgi w ramach decyzji uznaniowej, czy odmówił udzielenia ulgi, bo uznał, że po stronie skarżącej w ogóle brak jest przesłanek do umorzenia należności. Takie postępowanie należy poddać krytyce jako naruszające zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Należy zgodzić się z organem, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych w sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Jednakże do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli jednak żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, jak w niniejszej sprawie uznał organ, to nie ma już możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. 6.4. Organ zauważając przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. bez przeprowadzania żadnej analizy stanu faktycznego pod kątem tych przesłanek stwierdził jednym zdaniem, że żadna z nich nie zachodzi. O ile takim krótkim stwierdzeniem może być ocenione nieistnienie przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-5 u.s.u.s., to przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. (oczywistość nie uzyskania w postępowaniu egzekucyjnych kwot przekraczających wydatki egzekucyjne) wymaga analizy na tle przedstawionego przez skarżącą stanu faktycznego – braku majątku nadającego się do zbycia, niskich dochodów i trwających egzekucji innych jej zobowiązań. 6.5. Podsumowując należy podnieść, że w celu prawidłowego zastosowania art. 28 ust. 3a ustawy s.u.s., niezbędnym będzie zbadanie sytuacji finansowej strony, na którą składają się: aktualna wysokość osiąganych dochodów oraz wielkość stałych obciążeń (wszelkie stałe opłaty, wydatki na leczenie, obciążenia z tytułu egzekucji innych zobowiązań). W kontekście sytuacji opisanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ oceni niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono pozbawienie zobowiązanego i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ ustali więc, jaką rzeczywiście kwotą skarżąca dysponuje a także czy z kwoty tej jest ona w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do swojego utrzymania i jednocześnie spłacać powstałe wobec ZUS zadłużenie. Organ rozważy, czy suma wszystkich obciążeń finansowych skarżącej w świetle zasad doświadczenia życiowego pozwoli jej na funkcjonowanie bez materialnego wsparcia udzielanego przez ośrodki pomocy społecznej. Należy bowiem nadmienić, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2007r. sygn. akt II GSK 345/06 Lex nr 321267). Organ zbada też, czy nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w szczególności w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. W przypadku ustalenia istnienia przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. lub § 3 ust. 1 pkt 1, organ w granicach uznania administracyjnego oceni możliwość umorzenia należności. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych w sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. W takiej sytuacji, organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Właściwa ocena występowania bądź braku przesłanek umorzenia należności w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.09.2005 r., III SA/Wa 939/05, Lex nr 192082). Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, szczególnie, gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej, posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest zatem skonfrontowanie sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Organ winien przy tym rozważyć, czy w realiach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki choćby częściowego umorzenia zadłużenia. Wnikliwa i rzetelna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego i stanowisko Zakładu muszą znaleźć natomiast odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno spełniać wymogi z art. 107 § 3 kpa i nie naruszać zasady przekonywania określonej w art. 11 kpa. Jeśli jednak żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, jak w niniejszej sprawie uznał organ, to nie ma już możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. 6.6. Analiza akt sprawy wskazuje zatem, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wykonał należycie obowiązków wynikających z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., Uchybienia te czynią zaskarżoną decyzję pozbawioną prawidłowego uzasadnienia, wbrew wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. W związku z tymi uchybieniami należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy K.p.a. w stopniu, który miał istotne znaczenie dla sprawy oraz art. 28 ust. 3 pkt 6 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w stopniu, który miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy . Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sąd zaniechał orzekania o kosztach sądowych, bowiem strona skarżąca z mocy ustawy była zwolniona z obowiązku ich uiszczenia.