VIII SA/Wa 337/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z [...] października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.,), art. 55 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316, z 2 grudnia 2009 r., str. 1 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) przyznał [...] spółka z o.o. z siedzibą w F. pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) na 2010 r. w wysokości [...] zł. pomniejszoną o kwotę [...] zł w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wniosek o przyznanie płatności ONW na 2010 rok [...] Sp. z o.o. (wnioskodawca, beneficjent, spółka, strona) złożyła [...] maja 2010 r. Do przedmiotowej płatności strona zadeklarowała działki rolne o powierzchni [...] ha. W wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej organ ustalił, iż faktyczna powierzchnia działek rolnych jest większa od powierzchni zadeklarowanych do płatności ONW. Ustalono, że powierzchnia ta wynosi: dla działki A nr [...] – [...]ha (powierzchnia deklarowana [...] ha, nie zadeklarowano gruntów o powierzchni [...] ha), dla działki C nr [...] – [...] ha (powierzchnia deklarowana [...] ha, nie zadeklarowano gruntów o powierzchni [...] ha). Łącznie do płatności nie zadeklarowano gruntów o powierzchni [...] ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze ONW zadeklarowanych do płatności ([...] ha), a powierzchnią niezgłoszoną, stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej ([...] ha) wyniosła [...] %. Wobec ustalenia, iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności, a powierzchnią niezgłoszoną wyniosła więcej niż 3 %, organ zgodnie z regulacją art. 55 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zmniejszył całkowitą kwotę płatności należnych rolnikowi za dany rok o 3 %, tj. o kwotę [...] zł. W odwołaniu wniesionym na powyższą decyzję, prokurent wnioskującej o przyznanie płatności spółki – P. M., postawił zarzut błędnego zastosowania art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 oraz art. 55 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Wskazał na nieprawidłowość w ustaleniu przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, że spółka użytkowała całość powierzchni działek, stwierdzonej jako wykaszana przez kontrolę na miejscu. Oświadczył przy tym, że spółka użytkowała przedmiotowe działki na powierzchni faktycznie zgłoszonej. Pozostałą zaś część działek użytkował inny producent rolny, prawdopodobnie nie zgłaszając jej do dopłat. Decyzją Nr [...] z 31 stycznia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności ONW beneficjent zadeklarował działki rolne: A - nr ewidencyjny [...] o powierzchni [...] ha; B - nr ewidencyjny [...] o powierzchni [...] ha; C - nr ewidencyjny [...] o powierzchni [...] ha; D - nr ewidencyjny [...] o powierzchni [...] ha; E - nr ewidencyjny [...] o powierzchni [...] ha. Łączna powierzchnia gruntów zgłoszona do płatności wynosiła [...] ha. Złożony wniosek poddany został kontroli na miejscu, w wyniku czego ustalono, że powierzchni kwalifikująca do przyznania płatności ONW jest większa od zadeklarowanej we wniosku i wynosi [...] ha. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, stwierdzoną wyniosła [...] %. Rozbieżności dotyczyły powierzchni działek: A (nr [...]) – o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, użytkowanej na powierzchni [...] ha oraz działki C (nr [...]) – o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, użytkowanej na powierzchni [...] ha. Organ stwierdził, iż składając wniosek o przyznanie płatności producent rolny winien wskazać powierzchnię rzeczywistą spełniającą wymagania rozporządzenia ONW, nie zaś powierzchnię ustaloną w oparciu o dane historyczne, które uległy dezaktualizacji. Powierzchnia faktyczna deklarowana do przyznania płatności winna być przez wnioskodawcę zweryfikowana, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w obrysie użytkowanej powierzchni na załączniku graficznym, z wyłączeniem terenów niekwalifikujących się do płatnościami (takich jak tereny zadrzewione, zabudowania, drogi, rzeki, inne zbiorniki wodne). W związku z tym, iż beneficjent obrysował granice działki rolnej i określił powierzchnię upraw należało uznać, że pomiar rzeczywistej powierzchni gruntów uprawnionych do płatności dokonany został prawidłowo bowiem granice działek rolnych określone na szkicu wykonanym w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni są wiernym odzwierciedleniem obrysu tychże działek na załączniku graficznym dostarczonym przez spółkę. Wskazał przy tym, że przedłożenie wniosku zgodnego ze stanem faktycznym oraz uwzględniającego obowiązujące w tym zakresie przepisy należy do obowiązków wnioskodawcy, organ dokonuje jedynie weryfikacji złożonego wniosku. Organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podjętej przez organ pierwszej instancji decyzji uznając, że sprawa została rozpatrzona w oparciu o cały materiał zgromadzony w postępowaniu, w tym dokumenty z kontroli w gospodarstwie wnioskodawcy. Wyjaśnił, iż kontrola na miejscu przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny oraz w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, zaś stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości jednoznacznie obrazują zdjęcia wykonane w toku tej czynności. Wyjaśnił również, iż ubiegając się o przyznanie płatności do gruntów rolnych należy uwzględnić ich stan faktyczny. Dane dotyczące działek rolnych, zgłaszanych we wniosku winny odzwierciedlać stan faktyczny, który stwierdzany jest właśnie w czasie kontroli na miejscu. Zauważył, iż kontrole na miejscu przeprowadzane są przez upoważnione do tego, wyspecjalizowane (spełniające określone warunki) podmioty, co świadczy o wadze dowodu z protokołu kontroli. Wskazał nadto, że strona złożyła we wniosku oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności oraz, że dokumentacja zgromadzona w sprawie poza protokołem z czynności kontrolnych, którego kopia została przekazana stronie pochodzi od beneficjenta. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. do sądu administracyjnego złożyła "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w F. reprezentowana przez prokurenta P. M. wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia spółka podniosła, że organy obu instancji błędnie oceniły stan faktyczny sprawy. Skarżąca spółka użytkowała sporne działki jedynie na powierzchni zgłoszonej do płatności. Pozostałą część działek użytkowali inni rolnicy nie zgłaszając wniosku o płatności z tego tytułu. Spółka była bezumownym użytkownikiem części działek objętych wnioskiem, podobnie jak użytkownicy pozostałej części działek. W konsekwencji organy bezpodstawnie przyjęły, że całość skoszonej części działek użytkowała skarżąca. Powyższa okoliczność w ocenie strony wykluczała zastosowanie w sprawie art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 oraz art. 55 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. prokurent spółki złożył wniosek o odroczenie terminu rozpoznania sprawy z uwagi na kolizję z terminem rozprawy wyznaczonej przez Sąd Rejonowy w G. Wyjaśnił, że w sprawie wyznaczonej przez ww. sąd jest pozwanym, a na terminie rozprawy przesłuchiwani będą kluczowi dla tej sprawy świadkowie. Na potwierdzenie powyższego dołączył zawiadomienia o wyznaczonej rozprawie. Ponadto w przedmiotowym piśmie prokurent spółki podniósł, że rozszerza skargę, jej argumentację i żądania, wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zanegował argument decyzji zgodnie z którym pomiar rzeczywistej powierzchni gruntów rolnych uprawnianych do płatności dokonany został prawidłowo, z uwagi na to, że granice działek rolnych określonych na szkicu wykonanym w trakcie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni są wiernym odzwierciedleniem tych działek na załączniku graficznym złożonym przez wnioskodawcę. Podniósł, iż załączniki graficzne zostały złożone [...] listopada 2009 r. (w odpowiedzi na wezwanie z [...] listopada 2009 r.), a więc na wiele miesięcy przed kontrolą na gruncie. Proste zaś porównanie załączników graficznych złożonych przez beneficjenta i szkiców pomiarów z kontroli świadczy o tym, że pomiar kontrolujących wykraczał poza powierzchnię działek rolnych zgłoszonych przez spółkę którą faktycznie ona użytkowała. Zdaniem prokurenta, kluczowe ustalenie faktyczne organu jest więc fałszywe i sprzeczne z materiałem zebranym w sprawie. Kontrolujący nie dysponowali w trakcie kontroli załącznikami graficznymi działek rolnych zgłoszonych przez wnioskodawcę, co potwierdza sam raport z czynności kontrolnych. Raport z kontroli nie spełnia wymogów koniecznych dla jego poprawności – nie uzupełniono bowiem stosownych rubryk, tj. nie wskazano numeru dokumentu tożsamości, brak podpisu osoby obecnej przy kontroli czy adnotacji o odmowie przez nią podpisu raportu. Ustalenie o przesłaniu raportu pocztą nastąpiło ale tylko drogą telefoniczną. Nieprawdziwe jest również twierdzenie, że P. M. był obecny na kontroli. Jego nieobecność potwierdza brak danych dokumentu tożsamości i podpisu samego raportu. Wady metodyczne kontroli i wady samego raportu wykluczają więc uznanie raportu za dowód w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). W pierwszej kolejności wypada odnieść się do wniosku prokurenta skarżącej spółki o odroczenie rozprawy. Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku, bowiem zgodnie z art. 109 p.p.s.a rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba, że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarżąca spółka nie wykazała, że nieobecność na rozprawie jej przedstawiciela jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną sądowi przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć. Fakt kolizji terminów prokurenta spółki z inną wyznaczoną przez sąd powszechny sprawą, nie oznacza bowiem, że skarżąca nie mogła wyznaczyć do występowania w niniejszej sprawie innej osoby, np. profesjonalnego pełnomocnika czy choćby prezesa zarządu spółki. Nadto zauważyć należy, że stawiennictwo przed sądem administracyjnym nie jest obowiązkowe. Stosownie bowiem do treści art. 107 p.p.s.a nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Przechodząc do meritum rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Dokonana bowiem przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło naruszenia przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie rozpatrywanej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich". Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 art. 3 ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są również nieprzekonywujące, bowiem nie wyjaśniają istotnych wątpliwości jakie istnieją w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie obowiązujących w tej mierze przepisów wynikających z Kpa i uzasadniają uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy (dotyczącej przyznania płatności z wniosku na 2010 r.) stwierdzono większą powierzchnię działek rolnych niż zadeklarowana przez rolnika. Powyższe zaś jak wskazał organ potwierdza protokół z czynności kontrolnych znajdujący się w aktach sprawy. To z kolei skutkuje pomniejszeniem na podstawie art. 55 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przyznanych spółce płatności o 3%. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika natomiast, że kontrole na miejscu są przeprowadzone przez upoważnione do tego, nadto wyspecjalizowane i bezstronne podmioty, którym co do zasady należy przypisać przymiot wiarygodności. Kontrola została więc przeprowadzona w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy. Organ pierwszej instancji rozpatrzył sprawę zgodnie ze stanem faktycznym, w oparciu o cały materiał zgromadzony w postępowaniu. W świetle zaś tego materiału uznał za poprawne wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy. Organ drugiej instancji stwierdzając wadliwość uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji dokonał z kolei jego uzupełnienia w swojej decyzji. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadnienie organu drugiej instancji, wbrew temu co podnosi organ odwoławczy nie sanowało jednak braków decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadnienie to w ocenie Sądu jest bardzo ogólne, wręcz szablonowe, nadto zawiera zbędne powtórzenia i pewne niejasności, brak w nim też indywidualnego odniesienia do problemów jakie pojawiły się w niniejszej sprawie. Powyższe powoduje, że podobnie jak uzasadnienie organu pierwszej instancji również trudno je uznać jako wyczerpujące dla wyjaśnienia niniejszej sprawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości czy przedstawiciel skarżącej – P. M. był czy też nie był obecny podczas kontroli na miejscu z której to sporządzony został raport z czynności kontrolnych. Nadto niejasne jest czy skarżąca skorzystała, czy też nie skorzystała z możliwości złożenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do przedmiotowego raportu. Okoliczności te - w szczególności w świetle zarzutów skargi – mają niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141, 30/04/2004 P. 0018-0058, dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono kontrolę na miejscu. Art. 23 ust. 1 ww. rozporządzenia unijnego stanowi, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Z kontroli takiej sporządza się zaś stosownie do treści art. 28 protokół. Zgodnie z ust. 2 art. 28 ww. rozporządzenia w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli. Tymczasem z akt sprawy niniejszej nie wynika, by umożliwiono skarżącej podpisanie raportu z kontroli oraz by w ogóle taki raport ona otrzymała. Organ odwoławczy stwierdza zaś, że w niniejszej sprawie strona skorzystała z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole z kontroli. Gdy bowiem rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych, właściwemu miejscowo Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od doręczenia kopii protokołu. Analiza zgromadzonego i przedstawionego w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy materiału dowodowego budzi jednak poważne wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście organy umożliwiły skarżącej jako stronie prawo udziału w toczącym się postępowaniu, tj. złożenie na piśmie umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od doręczenia raportu z kontroli. Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu z czynności kontrolnych sporządzonego w dniu [...] lipca 2010 r., na który powołują się organy obu instancji wynika, że przyczyną braku podpisu osoby obecnej przy kontroli, tj. P. M. było ustalenie z nim, że przedmiotowy raport zostanie przesłany drogą pocztową. Dlatego też nie przekazano kopii raportu z kontroli bezpośrednio osobie obecnej przy kontroli. Kopię raportu przekazano zaś w dniu [...] września 2010 r. przesyłką poleconą. Na dowód powyższego w aktach sprawy znajduje się jednak jedynie wewnętrzny dokument ARiMR, brak zaś dowodu nadania przesyłki drogą pocztową. W tej sytuacji należy uznać, że brak jest wiarygodnego dowodu potwierdzającego skuteczne doręczenie skarżącej spółce kopii przedmiotowego raportu. Niewątpliwie zaś, stwierdzić należy, że organ nie przedstawił takiego dowodu w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy. Przedmiotowy raport jest zaś bardzo istotnym, a nawet decydującym dowodem w niniejszej sprawie, na podstawie którego to pomniejszono spółce przysługujące jej płatności. Zgodzić się też należy ze skarżącą, że raport ten nie spełnia wymogów koniecznych dla jego poprawności. Nie zostały bowiem w nim wypełnione stosowne rubryki, tj. brak wskazania numeru dokumentu tożsamości osoby obecnej przy kontroli, brak podpisu tej osoby czy choćby adnotacji dokonanej przez kontrolujących o odmowie przez nią podpisania raportu. Powyższe zaś - co istotne w świetle zarzutów skargi, poddaje również w wątpliwość, czy P. M. był rzeczywiście obecny przy kontroli. Ta okoliczność nie została bowiem przez organy obu instancji należycie wyjaśniona, a to oznacza, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w wyczerpujący sposób. Skoro zaś organ nie wyjaśnił w wystarczający sposób, czy P. M. jako przedstawiciel wnioskującej o przyznanie płatności spółki był czy też nie był obecny przy kontroli, to w sytuacji w której nie przedstawiono również dowodu na skuteczne doręczenie raportu z czynności kontrolnych, a w szczególności nie ustalono w jakiej dacie został on doręczony, trudno w ogóle ustalić w jakim terminie upłynął 14 dniowy termin na złożenie umotywowanych zastrzeżeń na piśmie, które to skarżąca mogła zgłosić nie zgadzając się z ustaleniami kontrolujących. Powyższe poddaje również w wątpliwość twierdzenie organu odwoławczego, że strona skorzystała ze swojego uprawnienia przysługującego jej zgodnie z art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ przede wszystkim nie wykazał, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z raportem z kontroli i czy faktycznie skorzystała z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdza, że podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 7 Kpa jest niezasadny, w sytuacji gdy zarzut taki wcale nie był przez nią podnoszony w odwołaniu. Na marginesie należy tylko zauważyć, że w niniejszym postępowaniu art. 7 Kpa może mieć zastosowanie tylko w ograniczonym zakresie wynikającym z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Organ nie odniósł się natomiast w wyczerpujący sposób do zarzutów które faktycznie zostały podniesione przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczących błędnego zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 oraz art. 55 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Nie podjął również próby wyjaśnienia, czy rzeczywiście pozostałą część działek stwierdzoną podczas kontroli, a nie zadeklarowaną przez skarżącą faktycznie użytkował inny rolnik. Ta okoliczność została przez organ pominięta zupełnym milczeniem. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja niewątpliwie została wydana również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zaś kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005 r. III SA/Wa 180/05, zam. zob. LEX nr 166546). Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 Kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 Kpa) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II SA 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s.147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który również był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kpa oraz wynikających z ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie wyjaśnia jednak wszystkich istotnych wątpliwości jakie zaistniały w niniejszej sprawie. W ponownym postępowaniu, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organy stojąc na straży praworządności, mając na uwadze powyższe uwagi Sądu, winny dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie. W tym celu powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich spornych i niejasnych w niniejszej sprawie, a mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. W szczególności organy winny wyjaśnić kwestię obecności P. M. podczas kontroli na miejscu przeprowadzanej w gospodarstwie skarżącej, skorzystania przez skarżącą z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie do raportu z czynności kontrolnych, jak również tego czy w ogóle został jej doręczony raport z kontroli. Dopiero następnie organy będą bowiem mogły wydać rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonywujący, a nie szablonowy jak w niniejszej sprawie - uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 Kpa i 107 § 3 Kpa. Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.