VIII SA/Wa 340/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ,`Sygn. akt VIII SA/Wa 340/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Starosta P. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwana k.p.a.), stwierdził, że decyzja Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca K..W. na budowę stacji gazowej propan butan na działce nr ew. [...] wraz z przyłączem energetycznym we wsi R. przy ul. P. wydana została z naruszeniem prawa oraz zgodnie z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa odmówił uchylenia decyzji, ponieważ od dnia doręczenia upłynęło pięć lat. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, że jako okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie skarżąca B. K.r podała art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, tj., że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy R. Nr [...] oraz, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wójt Gminy R. wydając powyższą decyzję nie uznał właścicieli działki nr [...] za stronę postępowania. W świetle obowiązujących na dzień wydania kwestionowanej decyzji przepisów Prawa budowlanego, w charakterze strony mogły w postępowaniu brać udział tylko osoby, których uzasadniony interes prawny mógł być naruszony podjętym rozstrzygnięciem. Jak wynika z pism B. K. z dnia [...].04.2009 r. oraz wniosku o wznowienie postępowania Z. K. nie żyje już od kilku miesięcy. Z powyższego wynika, że skarżąca z podaniem o wznowienie postępowania wystąpiła po upływie terminu określonego art. 148 § 1 k.p.a.. W wyniku prowadzonego postępowania ustalono, iż B. K. i H. J. L. spadkobierczyni po zmarłym Z. K. zostały mylnie nie uznane za strony w w/w postępowaniu. Dalej organ stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia [...].08.2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca K. W. na budowę stacji gazowej gazu płynnego propan - butan na terenie działki nr ew. [...] wraz z przyłączem energetycznym położonej przy ul. P. we wsi R. w gminie R. została wydana z naruszeniem prawa. Naruszony został § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. (Dz. U. z dnia 20 listopada 1998 r.) W związku z tym, iż projekt zagospodarowania nie zawiera wszystkich odległości projektowanych obiektów od granic działki oraz brak jest oznaczenia wejść do budynków, nie wiadomo czy nie został złamany przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.(Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) "budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zatem w ocenie organu I instancji został naruszony art. 7 KPA który stanowi "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Naruszony został także art. 33 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane, który stanowi, że "do pozwolenia na budowę należy dołączyć ... wraz z opiniami, uzgodnieniami ...". W projekcie brak jest uzgodnienia zjazdu ze Starostą Powiatu P.. Art. 146 § 1 KPA stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 w art. 145 a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Przez "doręczenie" decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Zatem od dnia [...] sierpnia 2002 r. (data wydania decyzji oraz data otrzymania decyzji przez strony) do dnia [...] czerwca 2009 r. (wniosku B. K. o wznowienie postępowania i uchylenie przedmiotowej decyzji) upłynęło ponad pięć lat. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania stwierdziła, ze przedmiotowe rozstrzygnięcie wykracza poza zakres jej wniosków co do toku postępowania w tej sprawie. Zakwestionowała powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na to, że Wójt Gminy R. w dacie wydania decyzji [...] mógł pominąć jej męża w procedurze administracyjnej. Podniosła, że decyzję otrzymała jako spadkobierczyni męża w 2009 r. Zakwestionowała również upływ okresu przedawnienia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] Wojewoda M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2010 roku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że przedmiotowa decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem. Stronie zapewniony czynny udział w postępowaniu, z którego to uprawnienia strona nie skorzystała. Wskazał, że w sytuacji objętej art. 151 § 2 kpa nie jest możliwe uchylenie dotychczasowej decyzji, ale organ prowadzący postępowanie wznowieniowe zobowiązany jest do ograniczenia się do stwierdzenia w decyzji wydanej w trybie wznowieniowym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a ponadto musi wskazać okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja Starosty P. wydana po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego oparta została na art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa. Odmowa uchylenia decyzji została uzasadniona brakiem podstaw do jej uchylenia ze względów merytorycznych, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę na w/w decyzję Wojewody M. wniosła B. K.r (dalej jako skarżąca) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyła wcześniej prezentowaną argumentację. Dodatkowo podniosła, iż w jej ocenie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, która narusza art. 77 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przypominając, że organ I instancji odmówił uchylenia decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem od dnia doręczenia upłynęło 5 lat. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze powyższe kryteria, należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na skutek wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie zaś z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis § 2 ww. przepisu stanowi zaś, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przepis ten określa dwie podstawy prawne odmowy uchylenia decyzji po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji na podstawie § 1 cytowanego wcześniej przepisu. Skarżąca w końcowej części skargi zakwestionowała upływ okresu przedawniania przedstawiając argumentację świadczącą o tym, że sposób liczenia terminu przedstawiony przez organ I instancji jest nieprawidłowy. Mimo tego argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu organu odwoławczego odnosi się do podstaw odmowy uchylenia decyzji określonych w § 2 w/w artykułu. Prowadzi to do wniosku, iż organ odwoławczy oceniał ponownie wcześniej uchyloną decyzję Starosty P. wydaną na innej podstawie prawnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź zapatrywań prawnych przedstawionych przez stronę postępowania, a mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czyni zasadnym zarzut naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków stwierdził, że: "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje w myśl art. 21 ustawy o NSA, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć." (LEX nr 51234). W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ,,Organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (ONSA 1984/2/67). Podzielając zaprezentowane wyżej poglądy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poddaje pod rozwagę organu administracyjnego również następujące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: ,,Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję do merytorycznego orzekania w sprawie, a więc nie tylko uprawnienie do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż byłoby to również rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (OSK 1444/9). W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego art. 8, 11, 107 § 3 kpa, a zatem stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie trzecim wyroku.