VIII SA/Wa 340/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi J. C. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2022r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż niezabudowanej nieruchomości gruntowej postanawia : 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej J. C. uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] (słownie: [...]) złotych. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 dalej: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wyjaśnić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, a więc może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określają przepisy art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zgodnie art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Legitymacja do złożenia skargi oparta została - co do zasady - o kryterium interesu prawnego, co oznacza, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego lub procesowego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, ewentualnie bezczynnością lub przewlekłością postępowania administracyjnego, w ramach którego domaga się ochrony tego interesu. Przy czym stwierdzić należy, że interes prawny, jako legitymacja do wniesienia skargi, pozostaje w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, którego dotyczy skarga. W kontrolowanej sprawie zaskarżona jest uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2022 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż niezabudowanej nieruchomości gruntowej. W pierwszej kolejności wymaga zatem rozważenia sytuacja prawna skarżącej. Skarga na przedmiotową uchwałę wniesiona została, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: publicznoprawnego charakteru zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu postanowieniami uchwały interesu prawnego wnoszącego skargę. Do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z 6 listopada 2000 r. sygn. OPS 11/00 (opublikowano: ONSA 2001/2/52), wyjaśnił, że tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do obrotu (sprzedaży). NSA stwierdził, że "na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w u.g.n. Nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 u.g.n.). Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym, jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego". Powołana uchwała zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym i może znaleźć zastosowanie do sytuacji, w której organ uchwałodawczy gminy wyraża zgodę na sprzedaż nieruchomości gminnej w trybie art. 13 ust. 1 u.g.n. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkowana jest zatem istnieniem związku normatywnego pomiędzy sytuacją prawną skarżącej, a treścią skarżonej uchwały lub zarządzenia (interes prawny, uprawnienie), przy czym ów związek ma mieć charakter pejoratywny (naruszenie interesu prawnego, uprawnienia), tj. zmieniać sytuację prawną skarżącej na niekorzyść w stosunku do sytuacji dotychczasowej. W okolicznościach sprawy tak rozumiany związek nie występuje. W niniejszej sprawie skarżąca nie zdołała wykazać, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszyły jej interes prawny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną skarżącej. Konkretność interesu prawnego oznacza, że winno przysługiwać mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06). Musi zatem istnieć związek między zaskarżoną uchwałą, a sferą indywidualnych praw skarżącej, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Skarżąca musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym, a nie hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, opublikowano: OTK-A 2003/8/84). Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, opublikowano: OSNP 2004/7/114). Na gruncie badanej sprawy skarżąca wskazuje, że jej interes prawny chroniony jest przez art. 5 i art. 74 Konstytucji RP, które nakazują władzom publicznym dbać o ochronę środowiska i zrównoważony rozwój, z czego wynika jej prawo do środowiska chronionego i zrównoważonego korzystania z niego. Skarżąca powołała się także na regulację art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, nakazującą zapewniać jak najlepszy stan akustyczny środowiska. Jej zdaniem, pozbycie się nieruchomości której znaczna część to tereny parkowe i rekreacyjne i przeznaczenie pozostałej części na usługi komercyjne przez prywatny podmiot zwiększy ruch pojazdów i związany z tym hałas. Zauważyła również, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia w art. 1 dobro chronione przez obowiązek działań gminy, uwzględniający prawo mieszkańców do ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Skarżąca powołała się także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 2021 r. (sygn. III CZP 27/20), która stwierdziła, że prawo do życia w czystym środowisku nie jest dobrem osobistym, ale jest nim zdrowie, chronione art. 23 K.c. w zw. z art. 24 K.c. i 448 K.c., które jest zagrożone przez naruszenie standardów jakości powietrza. Zdaniem strony, na jakość powietrza wpłynie zmiana właściciela nieruchomości, który na terenie przeznaczonym na usługi będzie mógł prowadzić działalność oddziałującą pośrednio, przez ruch samochodowy klientów, na zwiększenie tzw. niskiej emisji z pojazdów. W ocenie Sądu, przekonanie skarżącej, że wskutek sprzedaży przedmiotowej działki nastąpi zmiana jej przeznaczenia poprzez pozbawienie jej stanu ogólnodostępnego, jak i zmianie ulegnie charakter otoczenia, co może generować zabudowę, hałas, emisję spalin nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 618/11). Stawianie także hipotez co do przyszłej inwestycji na tym etapie jest nieuzasadnione. To Gmina K. jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tym samym rozporządzenie przez gminę prawem własności nieruchomości, na które wyrażono zgodę w zaskarżonej uchwale, nie naruszało ani interesu prawnego skarżącej, ani jej uprawnień, wywodzonych z treści ogólnej i abstrakcyjnej normy art. 5 i art. 74 Konstytucji RP oraz z art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska. W świetle powyższego zasadnym jest zatem stwierdzenie, że organ wyrażając zgodę na sprzedaż niezabudowanej nieruchomości gruntowej nie naruszył zarówno indywidualnego interesu prawnego skarżącej jako osoby fizycznej, ale także skarżącej jako mieszkanki K., który to interes prawny dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, czy też ustrojowego. Sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest także źródłem legitymacji skargowej. Dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację. Podobnie uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2008 r. o sygn. akt SK 76/08, stwierdzając za zgodne z Konstytucją RP takie rozumienie art. 101 ust. 1 u.s.g., które umożliwia zaskarżanie aktów administracji jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Zdaniem Trybunału szeroka legitymacja skargowa, która prowadziłaby do zaskarżania przez członków wspólnoty samorządowej uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Subiektywne przekonanie członka wspólnoty gminnej o niecelowości, niesłuszności, czy nawet niezgodności z prawem podjętej przez radę miejską uchwały nie jest zatem równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, że zaskarżony akt organu jednostki samorządu terytorialnego naruszał jej konkretny, aktualny interes prawny lub uprawnienie, dlatego brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skargę należało zatem odrzucić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. Wobec bezzasadności skargi bezprzedmiotowe stało się także orzekanie odnośnie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Złożenie takiego wniosku odnosi skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy postępowanie to zostało skutecznie wszczęte, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i art. 232 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji postanowienia.