VIII SA/Wa 341/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zabezpieczenia budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej K. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak [...] z dnia [...] lutego 2013 r. uchylającą w części decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w części wyznaczonego terminu wykonania prac i orzekającą o wyznaczeniu terminu wykonania prac do dnia [...] października 2013 r. oraz utrzymująca w mocy ww. decyzję w pozostałej części. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ([...]WKZ, organ I instancji), działając na podstawie art. 5 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162 poz. 1568, ze zm., zwana dalej u.o.z.o.z) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwan dalej k.p.a.), nakazał K. J. (skarżąca, strona), I. J., E. J. i M. J., właścicielom zabytku - reliktów piwnic dawnej zabudowy w obrębie nieruchomości nr [...], zachowanych pod budynkiem dawnego "[...]" [...] (później restauracji "[...]") oraz pod budynkiem tzw. sklepiku, położonych w K. przy R. [...], wpisanych do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] decyzją [...]WKZ znak: [...] z dnia [...] września 2006 r. - wykonanie robót budowlanych w zakresie niezbędnym do zabezpieczenia reliktów przed zniszczeniem i uszkodzeniem. Prace te nakazał wykonać w oparciu o program prac zawarty w projekcie budowlanym, opracowanym przez uprawnionego specjalistę - na podstawie pozwolenia konserwatorskiego. Termin wykonania prac określono do [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w toku kontroli ww. zabytku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2012 r. stwierdzono m. in., że pozostaje on w nieodpowiednim stanie technicznym. Struktura murów i sklepień wykazuje poważne uszkodzenia (częściowo występują zawalenia sklepienia piwnicy). Mury piwnic nie są zabezpieczone, co umożliwia przedostawanie się opadów atmosferycznych do wnętrza. Powyższe wpływa na stan zachowania reliktów powodując zawilgocenia, co prowadzi do destrukcji murów. Miejsce zawalenia, pozostawione bez przeprowadzenia działań naprawczych, może się powiększać i w rezultacie doprowadzić do zawalenia sklepienia. Zniszczenie jednego pomieszczenia może z kolei być przyczyną całkowitej destrukcji całości. Wskazano, że teren działki [...] jest doraźnie ogrodzony płotem deskowym i wykorzystywany jako miejsce parkowania przyczep campingowych. Pomimo doraźnego ogrodzenia terenu, niezabezpieczony otwór w sklepieniu piwnicy stwarza potencjalne zagrożenie utraty zdrowia i życia. Nadto powyższy stan obiektu, powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia w śródmieściu K. Z uwagi na fakt ograniczenia indywidualnego wpisu do rejestru zabytków ww. nieruchomości wyłącznie do reliktów piwnic, [...]WKZ dnia [...] lipca 2012 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o wszczęcie odrębnego postępowania w powyższej sprawie. Jednocześnie wobec braku możliwości (na obecnym etapie) określenia realnego terminu rozpoczęcia docelowych prac konserwatorskich i robót budowlanych przy obiekcie, [...]WKZ za konieczne uznał przeprowadzenie w trybie pilnym działań zabezpieczających, pozwalających na usunięcie istniejących zagrożeń. Z uwagi na istotne zagrożenie zniszczenia lub uszkodzenia zabytku, którego zachowanie i ochrona leży w interesie społecznym, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu - prezentata) skarżąca działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uzupełnienie decyzji poprzez: 1) określenie zakresu nakazanych do wykonania robót budowlanych oraz 2) określenie terminu wykonania decyzji, czy jest to termin natychmiastowy, czy wyznaczony przez organ termin do dnia [...] października 2012 r. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...]WKZ, działając na podstawie art. 111 § 1 i 1b k.p.a. orzekł o uzupełnieniu decyzji własnej z dnia [...] lipca 2012 r. nakazującej wykonanie robót budowlanych w zakresie niezbędnym do zabezpieczenia reliktów przed zniszczeniem i uszkodzeniem. Wskazał zakres robót i prac konserwatorskich mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku oraz zahamowanie procesów jego destrukcji tj.: odgruzowanie reliktów piwnic (wskazanych w decyzji wpisującej je do rejestru zabytków województwa [...] z dnia [...] września 2006 r.); podparcie konstrukcji sklepień stemplami i krążynami o konstrukcji drewnianej, wykonanie uzupełnień struktury budowlanej sklepień; uzupełnienie (przemurowanie) murów piwnicznych materiałem kamiennym (kamień - opoka); zabezpieczenie piwnic przed opadami atmosferycznymi poprzez wykonanie tymczasowego zadaszenia (konstrukcja drewniana z pokryciem papą). Podał, iż szczegółowe rozwiązania winien określać projekt budowlany opracowany przez uprawnionego specjalistę. W odniesieniu do pkt 2 wniosku organ I instancji przyjął, iż terminem wykonania ww. prac konserwatorskich jest termin najpóźniej do dnia [...] października 2012 r. oraz utrzymał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji, obligujący do rozpoczęcia nakazanych robót i prac konserwatorskich zanim sporna decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu złożonym na ww. decyzję (pismo z dnia [...] września 2012 r. - data wpływu do organu - prezentata) skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała na wady kwalifikowane podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (niewykonalność decyzji spowodowaną określeniem zbyt krótkiego terminu jej wykonania) i z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (jej natychmiastowe wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą). Zwróciła także uwagę, że przedmiotem decyzji jest wykonanie robót budowlanych, a nie przygotowanie formalne inwestycji. Zanegowała stanowisko [...]WKZ, że nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności decyzji uzasadnione jest interesem społecznym ze względu na konieczność ochrony zabytków. Jednocześnie skarżąca wniosła o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji wskazując, iż nie posiada wystarczających zasobów finansowych na realizację nałożonych nań obowiązków. Wywiodła w tym względzie, że na przygotowanie i wykonanie robót budowlanych, będzie się ubiegać o przyznanie dotacji celowej, przy czym wniosek o udzielenie dotacji może być sporządzony po wykonaniu stosownej dokumentacji, w tym projektowej oraz po uzyskaniu stosownych pozwoleń. W dalszej części odwołania strona wskazała na naruszenie przepisów procedury w zakresie zaniechania powiadomienia przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przysługujących jej w jego toku uprawnieniach (art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a.). Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 108, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o: 1) uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wyznaczonego terminu wykonania prac; 2) wyznaczeniu terminu wykonania prac do dnia [...] października 2013 r.; 3) utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujących w tej materii przepisów prawa organ odwoławczy stwierdził zasadność decyzji [...]WKZ w zakresie nakazu podjęcia określonych działań w celu zahamowanie procesów destrukcji zabytku. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie od władającego zabytkiem działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, uznał za zgodne z powinnością organów ochrony zabytków umocowaną w u.o.z.o.z. W ocenie organu odwoławczego, zakres prac nakazanych zaskarżoną decyzją jest zgodny z dyspozycją przepisu art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. Minister podzielił stanowisko strony, że na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne nakładanie obowiązku sporządzenia programu prac, zgodnie z którym realizowane będą roboty budowlane. Zauważył jednak, że wykonanie takiego programu prac nie było przedmiotem rozpatrywanego nakazu. [...]WKZ wskazał jedynie, że nakazane prace należy wykonać po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego, a do wniosku o uzyskanie takiego pozwolenia należy dołączyć program prac zawarty w projekcie budowlanym lub część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek. Podkreślił, że do wykonania nakazanych prac konieczne jest sporządzenie odpowiedniej dokumentacji technicznej i uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków na realizację tych robót, a następnie uzyskanie pozwolenia na budowę wydanego przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie projektu budowlanego. Wskazanie w decyzji zakresu nakazanych robót nie może zatem zastąpić odpowiedniego projektu budowlanego, który powinien być załącznikiem do wniosku o wydanie ww. pozwoleń. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania - art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. (poprzez brak zawiadomienia stron o wszczęciu i zakończeniu postępowania administracyjnego) podał, że uchybienia te pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto, z uwagi na spełnienie ustawowej przesłanki (ze względu na inny interes społeczny) zaskarżonej decyzji, zasadnie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, oznaczający, że do wykonania decyzji zobowiązany powinien przystąpić niezwłocznie po jej otrzymaniu, przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonalności decyzji. Wyjaśnił w tym zakresie, że określenie terminu zakończenia robót pozwala na ustalenie, kiedy obowiązek powinien zostać wykonany. W razie niewykonania obowiązku w terminie, konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Określenie terminu ustawodawca pozostawił organowi, jednakże nie ulega wątpliwości, że powinien on zostać ustalony w taki sposób, aby wykonanie obowiązku było w tym terminie realne, biorąc pod uwagę, że konieczne jest także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę. W rezultacie zdaniem Ministra określony decyzją termin wykonania prac do dnia [...] października 2012 r. nie był realnie możliwy do spełnienia przez stronę i wobec powyższego organ odwoławczy uznał za wskazane zmienić termin wykonania nakazanych prac do dnia [...] października 2013 r. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wiosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., polegający na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez udziału skarżącej oraz art. 108 § 1 k.p.a. polegający na nieuzasadnionym nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazała, iż po dokonaniu kontroli zabytku, [...]WKZ obligowany był do przeprowadzenia w trybie przepisów k.p.a. postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich stron postępowania, a w szczególności do zawiadomienia wszystkich stron o jego wszczęciu oraz zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań po jego zakończeniu. Obowiązków tych organ I instancji zaniechał, stąd strona nie posiadała wiedzy o prowadzonym w sprawie postępowaniu. Autorka skargi stwierdziła, iż była przekonana, że uchybienia w utrzymaniu ruin zabytku są na tyle niewielkie, że nie będzie zachodziła konieczność decyzyjnej interwencji organu. Za błędne skarżąca uznała również ustalenia Ministra, iż ww. naruszenie przepisów postępowania nie skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, bowiem uchybienia te nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Wywiodła w tej kwestii, iż pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania i jako skutkujące wznowieniem postępowania winno być uchylone. Strona skarżąca za nieuprawnione uznała także nadanie decyzji przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na inny interes społeczny, bowiem w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a. Dalej zakwestionowała rozważania Ministra zawarte w decyzji odwoławczej, dotyczące terminu wykonania decyzji, które w jej ocenie nie mają żadnego związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazała, że uzasadnienie faktu nadania decyzji rygoru nie może ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że takim interesem jest fakt, iż ruiny zabytku wpisane są do rejestru zabytków. Stanowisko takie jest całkowicie nieuzasadnione. Rygor nadaje się jedynie wyjątkowo w przypadkach przewidzianych w art. 108 § 1 k.p.a. Nie jest uzasadnieniem orzeczenie, że występuje konieczność zabezpieczenia i utrwalenie substancji reliktów piwnic i zahamowanie procesu ich dalszej destrukcji, gdyż taka konieczność występuje przy każdym zabytku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią częściowo w mocy decyzji organu I instancji, Sąd zwrócił uwagę na uchybienie, które nie było objęte zarzutami skargi, a sprowadzało się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i przedstawionych mu akt sprawy. W niniejszej sprawie bezsprzeczną jest okoliczność, iż w dniu [...] lutego 2013 r. Minister wydał decyzję uchylającą decyzję [...]WKZ z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i orzekającą co do istoty sprawy w tym zakresie, poprzez ustalenie nowego terminu ich wykonania oraz utrzymującą w mocy tę decyzję w pozostałej części. Decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona umocowanemu w sprawie pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] lipca 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych, brak numeracji stron). Bezspornym jest także fakt, iż wobec wniesienia przez skarżącą wniosku o uzupełnienie decyzji organu I instancji, organ ten wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. postanowienie uzupełniające. Postanowienie niniejsze zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] sierpnia 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych, braku numeracji stron). Wątpliwość Sądu budzi natomiast okoliczność, czy wniosek o uzupełnienie decyzji złożony został w terminie czternastu dni określonym w art. 111 § 1 i § 1 b k.p.a., co przesuwało termin wniesienia odwołania od decyzji, od daty jego doręczenia. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych ww. wniosek wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu – prezentata, brak koperty). Natomiast z uzasadnienia postanowienia uzupełniającego wynika, że wniosek o uzupełnienie został złożony w dniu [...] sierpnia 2012 r. Po wtóre dyskusyjna jest także kwestia, czy znajdujące się w aktach administracyjnych odwołanie skarżącej wniesione na decyzję organu I instancji, złożone zostało w ustawowym terminie określonym w art. 127 k.p.a. Ww. odwołanie oznaczone datą [...] września 2012 r. wpłynęło do organu I instancji i opatrzone zostało jego prezentatą w dniu [...] września 2012 r. W przedstawionych Sądowi aktach brak jest koperty, w której odwołanie to zostało wniesione. Z treści pisma [...]WKZ z dnia [...] września 2012 r. przekazującego ww. środek zaskarżenia do organu odwoławczego nie wynika, czy odwołanie złożone zostało bezpośrednio do organu, czy też za pośrednictwem poczty. Określona jest tylko data jego wpływu do organu oraz stwierdzenie, iż odwołanie wpłynęło w terminie. Z kolei w decyzji organu odwoławczego brak jest odniesienia do kwestii terminu wniesionego w sprawie odwołania, poza wskazaniem, iż termin ten uległ przesunięciu z uwagi na doręczenie postanowienia o uzupełnieniu decyzji, nie rozważano jednak kwestii terminowego złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji. Tymczasem z zestawienia dat wyraźnie wynika, że skoro decyzja [...]WKZ doręczona została stronie w dniu [...] lipca 2012 r., to czternastodniowy termin do złożenia wniosku upływał w dniu [...] sierpnia 2012 r. Ponadto, skoro postanowienie uzupełniające decyzję doręczone zostało skarżącej w dniu [...] sierpnia 2012 r., to tym samym czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] września 2012 r. Wskazane okoliczności mogły mieć zatem istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd zauważa, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego zwrócił się do ustanowionego w sprawie pełnomocnika organu odwoławczego o wskazanie, czy złożone przez pełnomocnika strony odwołanie złożone zostało osobiście bezpośrednio do organu, czy też za pośrednictwem poczty oraz ewentualnego złożenia koperty, jeśli odwołanie złożone zostało za pośrednictwem poczty. Złożone przez pełnomocnika Ministra pismo w żaden sposób nie wyjaśniło wątpliwości w tym zakresie. W tym stanie sprawy Sąd, nie dysponując dokumentami oraz wiedzą dotyczącą sposobu i terminu wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji oraz odwołania, nie miał możliwości ustalenia, czy strona zachowała czternastodniowy termin do ich złożenia. W świetle powyższego, zaniechanie ciążącego na organie odwoławczym obowiązku ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, który wynika z przepisu art. 134 k.p.a., miało istotne znaczenie dla ustalenia legalności zaskarżonego orzeczenia. Uchybienie przez stronę terminowi do wniesienia odwołania skutkuje tym, że decyzja organu I instancji staje się ostateczna. W takiej sytuacji organ odwoławczy rozstrzygałby sprawę zakończoną decyzją ostateczną organu I instancji. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkowałoby to nieważnością decyzji organu odwoławczego. Brak w aktach administracyjnych tak przy wniosku, jak i odwołaniu, koperty lub adnotacji o osobistym wniesieniu skargi bezpośrednio do organu I instancji uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie przez Sąd, czy organ odwoławczy rozważył dopuszczalność odwołania, czy też pominął tę okoliczność, co w przypadku naruszenia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Rozpoznając zatem ponownie odwołanie skarżącej, organ odwoławczy uwzględni zaprezentowana powyżej wykładnię, odniesie się w szczególności do daty doręczenia stronie skarżącej postanowienia uzupełniającego, ustali datę wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., dołączy kopertę dotyczącą złożenia odwołania od ww. decyzji, bądź też innymi środkami dowodowymi, ustali prawidłową datę złożenia odwołania bezpośrednio do organu. Powyższe okoliczności skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem nie wyjaśnienie powyższej kwestii zgodnie z art. 7 i 77 §1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik postępowania. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w kwocie równej uiszczonemu wpisowi od skargi [...] zł, kosztów zastępstwa procesowego - adwokata w wysokości 240 zł oraz niezbędnych wydatków w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).