VIII SA/Wa 345/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2025 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia dokumentów oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z 3 marca 2025 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) z 10 grudnia 2024 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia dokumentów dotyczących wiaty gospodarczej, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gmina [...]. W uzasadnieniu postanowienia MWINB wskazał, że PINB postanowieniem Nr [...] z 30 września 2021 r. wstrzymał J. K. (dalej: skarżąca, strona) prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty gospodarczej, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] oraz poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. MWINB postanowieniem Nr [...] z 22 listopada 2021 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie PINB, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt VIll SA/Wa 79/22 oddalił skargę skarżącej na postanowienie Nr [...]. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2488/22 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu. Następnie PINB postanowieniem Nr [...] z 22 lipca 2024 r. nakazał skarżącej rozbiórkę wiaty gospodarczej, usytuowanej na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W wyniku postępowania zażaleniowego MWINB postanowieniem Nr [...] z 10 października 2024 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem wydania kasatoryjnego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego było m.in. złożenie przez skarżącą wniosku z 1 sierpnia 2024 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację spornej wiaty gospodarczej. PINB postanowieniem Nr [...] z 10 grudnia 2024 r., działając na podstawie art. 59 § 1 oraz art. 123 k.p.a., odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia dokumentów nakazanych postanowieniem PINB Nr [...] z 30 września 2021 r. dotyczących wiaty gospodarczej, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła skarżąca, przedkładając wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego z 30 stycznia 2025 r. Organ II instancji w postanowieniu z 3 marca 2025 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji podniósł, że złożenie wniosku o legalizację jest niezbędnym warunkiem prowadzenia postępowania w trybie art. 48 p.b. Złożenie wskazanego wniosku umożliwia dalsze działanie organów nadzoru budowlanego, tj. nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (art. 48b p.b.), ich sprawdzenia, ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oraz zakończenia prowadzonego postępowania (art. 49 - 49d p.b.). Wskazał, iż legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora. Dalej, powołując się na aktualną doktrynę, wyjaśnił, iż termin określony w art. 48a ust. 1 p.b. ma charakter procesowy i organ administracji publicznej przywraca termin do dokonania określonej czynności procesowej, gdy spełnione są łącznie przesłanki określone w art. 58 k.p.a. W związku z powyższym MWINB wskazał, że skarżąca nie dołączyła do wniosku z 1 sierpnia 2024 r. wniosku o legalizację spornej wiaty, czym uchybiła obowiązkowi wynikającemu z treści art. 58 § 2 k.p.a. Wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego (druk PB-15) nie jest wnioskiem, który skarżąca miała złożyć jeśli chciała zalegalizować sporną wiatę. Ponadto nie wskazano precyzyjnie przyczyny uchybienia terminu, co uniemożliwia weryfikację terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Strona nie uprawdopodobniła również, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Wniosek zawarty w piśmie z 1 sierpnia 2024 r. nie zawiera uzasadnienia w kwestii przywrócenia terminu do złożenia dokumentów, co uniemożliwia zbadanie przesłanek wynikających z art. 58 k.p.a. Wskazanie, że skarżąca nie wiedziała, że ma złożyć wniosek o legalizację i nie zrozumiała treści postanowienia, nie może stanowić podstawy do uznania, iż strona bez swojej winy uchybiła terminowi na dokonanie czynności procesowej, w tym przypadku złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej. W ocenie MWINB skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Na postanowienie MWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, w sytuacji gdy organ nie uwzględnił ewidentnej przyczyny leżącej po stronie organu, a to nieprecyzyjnego oznaczenia możliwości złożenia wniosku o legalizację i niedołączenia druku formularzu wniosku, mając świadomość niereprezentowania skarżącej przez zawodowego pełnomocnika, braku wiedzy prawniczej i pochodzenie z terenów wiejskich, 2) art. 58 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie dołączyła wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wymaganego wniosku o legalizację, w sytuacji gdy skarżąca, dysponując jedynie informacjami od pracownika PINB, co do których nie posiadała wiedzy specjalistycznej, wiedzy prawniczej i nie odróżniając de facto wniosku o legalizację od wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, gdyż sam draft wniosku właściwego nie został jej doręczony wraz z informacją o możliwej legalizacji, nie mogła uchybić przepisowi ze swojej winy, będąc przekonaną, że składa właściwy druk, co czyni zadość wymaganiom o dokonaniu czynności wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, 3) art 9 k.p.a. poprzez jego naruszenie i niezastosowanie zasady informowania stron postępowania przez celowe wprowadzenie skarżącej w błąd oraz udzielenie pouczeń zdawkowych, niejasnych, niekonkretnych, bez uwzględnienia wieku, wykształcenia i wiedzy skarżącej, podczas gdy organy administracji czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; 4) art 7a k.p.a. poprzez pominięcie interpretacji przepisów korzystnej dla skarżącej, 5) art 8 k.p.a. w związku z art 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywateli, w sytuacji gdy pracownik PINB zapewniał skarżącą, że złożenie wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest właściwe, przez co została bez własnej winy wprowadzona w błąd, opierając się na profesjonalnej wiedzy owego pracownika. W konsekwencji podniesienia powyższych zarzutów skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację, ewentualnie o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji. Wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania od organu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, jest osobą w podeszłym wieku, nie ukończyła studiów prawniczych, a zajmuje się rolnictwem i nie ma doświadczenia w prowadzeniu spraw z zakresu postępowania administracyjnego. Dlatego też zamieszczenie informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację bezpośrednio pod sentencją postanowienia z 30 września 2021 r. Nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych było dla niej nieczytelne i wprowadzające w błąd, zmierzało bezpośrednio do kamuflażu tej informacji, było swoistą dezinformacją. Logicznym bowiem jest, że gdyby skarżąca posiadała takową informację w osobnym piśmie załączonym do owego postanowienia, to z pewnością niezwłocznie złożyłaby wniosek o legalizację. Gdyby z kolei owy wniosek o legalizację był załączony w jednej kopercie, ale osobnym dokumencie, wówczas nie miałaby ona wątpliwości co do potrzeby jego złożenia. Skarżąca liczyła bowiem na współpracę organu z obywatelem. Stąd niezwłocznie po pozyskaniu wiedzy o możliwości jego złożenia skarżąca dopełniła owej czynności, czym nie uchybiła terminowi jego złożenia. Dokładnie 1 sierpnia 2024 r. skarżąca skorzystała z usługi - konsultacji prawnika w ramach Nieodpłatnych Porad Prawnych. To wówczas po analizie orzeczenia uświadomił on ją o tym, jaka jest procedura legalizacyjna i o konieczności złożenia wniosku o taką legalizację. Po dowiedzeniu się tego udała się następnie do PINB, aby dowiedzieć się, jaki druk jest wymagany do legalizacji i wówczas pracownik organu potwierdził, że będzie to druk o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Dalej skarżąca podniosła, że skoro organ miał wątpliwości co do tego, że czynność powiadamiającą skarżącą o możliwej legalizacji umieścił w decyzji wstrzymującej prace remontowe, nie załączając odpowiedniego druku wniosku, to nie powinien tak automatycznie nie uwzględniać owego wniosku o przywrócenie terminu. Powinien wnikliwie przeanalizować zaistniałą sytuację i nadać jej odpowiedni walor. W ocenie skarżącej organ miał wątpliwości co do zasadności przywrócenia terminu i te wątpliwości winien interpretować na korzyść skarżącej. Skoro organ twierdził, że formularz wniosku o legalizację jest niewłaściwy, a sam pracownik PINB wskazał na taki, to winien zwrócić się do strony o sprecyzowanie żądania. Z zasady zaufania obywateli do organów państwa wynika, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie orzekające o odmowie przywrócenia terminu do złożenia dokumentów nakazanych postanowieniem PINB Nr [...] z 30 września 2021 r. dotyczącym wiaty gospodarczej, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Podstawą kontrolowanego postanowienia jest art. 58 k.p.a. Instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w ww. przepisie, stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę, w sytuacji gdy upłynął termin do jej podjęcia. W świetle art. 58 k.p.a. przesłanki przywrócenia terminu są następujące: a) uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wnoszący podanie (zainteresowany) musi zatem uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie, b) wniesienie prośby o przywrócenie terminu, c) jednocześnie w wniesieniem prośby należy dokonać czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, d) wniesienie prośby o przywrócenie terminu i dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Ten 7-dniowy termin jest nieprzywracany (art. 58 § 3 k.p.a.). Tak więc warunkiem przywrócenia terminu, zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., jest uprawdopodobnienie, że jego uchybienie nastąpiło bez winy wnoszącego pismo. Jednocześnie skuteczność tego wniosku uzależniona jest od jego wniesienia w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia oraz dopełnienia uchybionej czynności (§ 2 tego przepisu). Stosownie do treści art. 58 § 2 k.p.a. wniosek (prośbę) o przywrócenie terminu należy złożyć w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Datą, od której należy liczyć ten termin, jest data uzyskania przez osobę zainteresowaną wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca dowiedziała się o nałożonych obowiązkach wynikających z postanowienia PINB z 30 września 2021 r. najpóźniej 1 sierpnia 2024 r., po konsultacji z prawnikiem, a więc w dniu, w którym złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów. Wniosek o przywrócenie terminu powinien zatem powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy skarżącej w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Wprawdzie uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, niedającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie, to jednak uprawdopodobnienie winno prowadzić do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie, będące przyczyną uchybienia terminu, rzeczywiście miało miejsce. Podzielić należy pogląd prawny wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z 19 maja 2006 r. (sygn. akt III CZ 28/06, publ. LEX nr 188379), według którego chociaż uprawdopodobnienie jest wyjątkiem od reguły formalnego przeprowadzenia dowodu, działającym na korzyść strony powołującej się na określony fakt, to jednak nie oznacza to, że może ono w każdej sytuacji opierać się tylko na samych twierdzeniach strony. Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybieniu terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy, jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 6 października 1998 r., sygn. akt II CKN 8/98, publ. LEX nr 50679 ). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1153/96 (publ. LEX nr 45637) brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2004 s. 331). Skarżąca, składając wniosek o przywrócenie terminu, nie uprawdopodobniła, że uchybienie w złożeniu odpowiednich dokumentów w terminie nastąpiło bez jej winy. Okoliczności podane przez stronę nie uzasadniają uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminu, skarżąca powinna stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące przywrócenie uchybionego terminu do złożenia dokumentów nakazanych postanowieniem PINB Nr [...] z 30 września 2021 r. dotyczących wiaty gospodarczej, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Do takich okoliczności uzasadniających brak winy strony w uchybieniu terminu zalicza się okoliczności, które nie pozwoliły stronie skarżącej na dokonanie czynności procesowej. Istnienia takich obiektywnych przeszkód w terminowym złożeniu dokumentów strona nie wykazała. Braku winy, w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a., nie usprawiedliwia zwlekanie i oczekiwanie na poradę profesjonalnego pełnomocnika, nieznajomość prawa, "przeoczenie" wynikające ze słabej znajomości procedury, nieznajomość prawa polskiego i postępowania przed organami państwowymi, tym bardziej, gdy strona została pouczona o terminach i innych okolicznościach mających wpływ na jej sytuację prawną. Co więcej, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, skarżąca nie dołączyła do wniosku z 1 sierpnia 2024 r. wniosku o legalizację spornej wiaty, czyli uchybiła obowiązkowi wynikającemu z treści art. 58 § 2 k.p.a. Wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego (druk PB – 15) nie jest wnioskiem, który skarżąca powinna złożyć w sytuacji, w której chciałaby zalegalizować sporną wiatę. Sąd, dokonując oceny zaskarżonego postanowienia organu II instancji z 3 marca 2025 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia dokumentów, uznał, że zostało ono wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ II instancji wskazał prawidłowo, że brak jest w niniejszej sprawie normatywnych przesłanek do przywrócenia stronie terminu do złożenia dokumentów, które unormowane zostały w art. 58 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał argumenty skargi za niezasadne i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.