VIII SA/Wa 35/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] września 2011 r. znak [...] Prezydent Miasta R. (organ I instancji), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 punkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7-8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), ustalił T. S. (skarżąca) odpłatność za pobyt matki M. A. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (DPS) w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. w kwocie [...] zł. (punkt 1 decyzji). Jednocześnie organ odmówił zwolnienia strony z ponoszenia odpłatności z tytułu pobytu matki w DPS za w/w okres (punkt 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż M. A. została skierowana do DPS decyzją z dnia [...] października 2004 r., a następnie umieszczona w nim [...] marca 2006 r. na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Powołując art. 60 ust. 1 u.p.s. podniósł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który we wskazanej wyżej placówce został ustalony w poszczególnych okresach w następujących kwotach: od stycznia 2010 r. do lutego 2010 r. na kwotę [...] zł. (Zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] marca 2009 r.) oraz od marca 2010 r. do [...] lutego 2010 r. (ewidentna pomyłka organu winno być 2011 r.) na kwotę [...] zł. (Zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] lutego 2010 r.). Na podstawie art. 61 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej mają: mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku nie wywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez w/w osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż matka skarżącej przebywała w DPS m.in. w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. i ponosiła miesięczną opłatę za pobyt w wysokości 70% posiadanego dochodu, tj. po [...] zł. miesięcznie. Wpłacane przez nią kwoty nie pokrywały jednak całości kosztów utrzymania, wobec czego pozostałą część zastępczo wnosiła Gmina Miasta R.. Matka strony jest wdową, a osobami zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za jej pobyt w DPS, stosownie do art. 61 ust. 1 punkt 2 u.p.s., są: córki T. S. i E. Z., syn C. A. oraz wnuki B. S., M. S., R. S. i A. S.. Organ ustalił, że kryterium dochodowe, kwalifikujące do ponoszenia odpłatności przekroczyli: córka T. S., wnuczka B. S., wnuczka M. S. oraz wnuk R. S.. Podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] grudnia 2010 r. ustalona została sytuacja rodzinna i materialna skarżącej, w tym okoliczność, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Organ przedstawił sytuację dochodową strony w omawianym okresie w formie tabelarycznej (str. [...] decyzji z [...] września 2011 r.). Z ustaleń tych wynika, iż skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ([...] z.), w konsekwencji czego organ wyliczył łączną kwotę z tytułu odpłatności za pobyt w DPS M. A. w 2010 r., która wyniosła [...] zł. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym nie zgadzała się na ponoszenie jakichkolwiek kosztów pobytu matki w DPS. Podała, że nie podpisywała żadnej umowy o wysokości deklarowanego świadczenia, a jej standard życiowy jest bardzo niski. Jedynym źródłem jej dochodu jest niewysoka emerytura, ma liczne choroby wieku starczego, ale z uwagi na brak środków pieniężnych nie leczy się farmakologicznie. Podniosła także, iż - wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom - decyzja o przyjęciu matki do placówki oraz odpłatności z tego tytułu podjęta została bez jej wiedzy, nigdy nie wyrażała zgody na partycypowanie w kosztach pobytu matki w DPS. Decyzją z [...] grudnia 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") na podstawie art. 138 § 2 punkt 1 Kpa orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w punkcie 2, dotyczącym odmowy zwolnienia strony z odpłatności i w tej części postępowanie umorzono, w pozostałej zaś części organ orzekł, że zaskarżona decyzja pozostaje bez zmian. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowych obliczeń w zakresie wysokości kwoty, obciążającej skarżącą z tytułu odpłatności za pobyt jej matki w DPS w roku 2010. Strona prowadzi bowiem samodzielne gospodarstwo domowe, źródłem jej utrzymania jest wypłacana z ZUS emerytura, której wysokość w styczniu i lutym 2010 r. wynosiła [...] zł, zaś w okresie od marca do grudnia 2010 r. kwotę [...] zł. Uzyskiwany przez stronę dochód przekraczał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, pozostała po ewentualnym wniesieniu opłaty kwota nie była niższa niż 250 % tego kryterium, co kwalifikowało zobowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Powyższe stanowiło podstawę ustalenia stronie odpłatności w wysokości [...] zł. Odnośnie punktu 2 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o ustaleniu skarżącej opłaty za pobyt matki w DPS, organ I instancji mógł rozpoznać jej wniosek o zwolnienie z tej odpłatności w trybie art. 64 u.p.s. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Łodzi z 1 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 882/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2011 r., VIII SA/Wa 801/10), organ odwoławczy stanął na stanowisku, że dopóki w sposób ostateczny nie zostanie ustalona kwota odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, pozostaje otwarta kwestia zwolnienia zobowiązanej z tego obowiązku, która powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. W konsekwencji Kolegium uznało, że w sprawie niniejszej postępowanie powinno obejmować jedynie ustalenie wysokości opłaty skarżącej za pobyt jej matki w DPS, a nie kwestii zwolnienia w trybie art. 64 u.p.s. z obowiązku ponoszenia tej opłaty. Zaskarżona decyzja, w części dotyczącej odmowy zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt matki w DPS została więc wydana przedwcześnie, dlatego w tym zakresie należało ją uchylić i umorzyć postępowanie, zaś w części dotyczącej ustalenia odpłatności pozostawić bez zmian, jako zgodną z obowiązującymi przepisami. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. S., wnosząc o jej uchylenie w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 59, art. 54 ust 1-3, art. 107, art. 102, ust. 1 , art. 103, art. 6 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania – art. 138 §1, art. 107 § 1 i 3, art. 156 § 1 i art. 9 – 11 k.p.a. Podniosła, iż wydana przez organ odwoławczy decyzja jest nieprawidłowa. Organ odwoławczy zaniechał bowiem wskazania, jaki charakter ma opłata, którą ją obciążono, czy jest to świadczenie z pomocy społecznej do zwrotu, czy nienależnie pobrane świadczenie, czy obowiązek partycypowania w kosztach, czy też kwota zastępczo wniesiona przez Gminę. Wskazała, iż wydane przez organy obu instancji decyzje są dowolne, bo obciążono ją kwotą [...] zł. w sytuacji, kiedy nie miała ona żadnego związku z umieszczeniem matki w domu opieki społecznej. Odbyło się to bez wiedzy skarżącej, która jako strona niniejszego postępowania nie została zaznajomiona z decyzją kwalifikującą matkę do pobytu w DPS oraz ponoszeniu odpłatności z tego tytułu. Gmina zastępczo nie musiałaby ponosić żadnych opłat, gdyby nie wydała decyzji niezgodnej z ustawą o pomocy społecznej. Podniosła, iż skoro wedle twierdzeń organu umieszczenie matki skarżącej nastąpiło na wniosek M. A. i zgoda skarżącej nie była do tego konieczna, to takie działanie organu narusza przepisy art. 102 i 103 ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielenia świadczenia na podstawie umowy z rodziną o wysokości świadczonej przez nią pomocy. Zakwestionowała także naliczenie kwoty odpłatności w wysokości [...] zł. za okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2010 r. jako nierzetelną, ponieważ ostatnia zmiana art. 104 ustawy o pomocy społecznej obowiązuje dopiero od [...] kwietnia 2010 r., a jej odpłatność naliczono już od [...] stycznia 2010 r. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. W dniu [...] kwietnia 2012 r. skarżąca złożyła pismo procesowe, w którym poinformowała, że obecnie jej matka przebywa w szpitalu psychiatrycznym. W zasadniczej części powtórzyła zarzuty zawarte w skardze, przede wszystkim, że nie zawarto z nią umowy cywilnej, nie uwzględniono w składzie rodziny, ponoszącej odpłatność za dom pomocy społecznej, co jest niezgodne z ustawą o pomocy społecznej, a nadto wskazała, że sprawa od początku była przez organ źle prowadzona. Z dniem [...] marca 2012 r. M. A. złożyła pisemną rezygnację z dalszego pobytu w DPS, co było podstawą do wydania przez Prezydenta Miasta R. dwóch decyzji z dnia [...] marca 2012 r. o wygaśnięciu jako bezprzedmiotowych decyzji: z dnia [...] października 2004 r. o skierowaniu jej na pobyt stały do domu pomocy społecznej oraz z dnia [...] marca 2006 r. o umieszczeniu w/w w DPS (decyzje złożone przez skarżącą na rozprawie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 punkt 1 – 2 i § 2 k.p.a. w związku z art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a.). SKO w sposób wadliwy zredagowało osnowę swego rozstrzygnięcia, ponieważ nie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części dotyczącej punktu 1, zgodnie z art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a., tylko stwierdziło, że "w pozostałej części zaskarżona decyzja pozostaje bez zmian". Rodzaje decyzji, jakie może podjąć organ odwoławczy, są określone w art. 138 k.p.a. w sposób wyczerpujący. Decyzja organu, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi o jego istotnym naruszeniu. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do punktu 1 zaskarżonej decyzji nie odpowiada żadnemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., w którym ustawodawca przewidział możliwość uchylenia decyzji organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie wydania orzeczenia co do istoty sprawy, bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości lub w części (art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a), a nie – jak to uczynił organ odwoławczy – "w pozostałej części zaskarżoną decyzję pozostawić bez zmian". Analizując dalszą część osnowy zaskarżonej decyzji należy podnieść, że uchylając decyzję organu I instancji w punkcie 2 z tego powodu, że została ona wydana w tej części przedwcześnie, SKO winno przekazać sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania, a nie umarzać postępowanie. Kolegium przy tym nie wskazało podstawy prawnej umorzenia. Z treści art. 105 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, a więc brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. W takiej sytuacji nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania wiąże się więc z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wykluczył możliwości rozpoznania merytorycznego wniosku skarżącej o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt matki w DPS na podstawie art. 64 u.p.s., jednak stwierdził, że jest to decyzja przedwczesna. W ocenie SKO, z uwagi na treść w/w przepisu oraz wskazane stanowisko sądów administracyjnych, wniosek skarżącej powinien być rozpoznany w odrębnym postępowaniu. Przy takiej interpretacji organu zdziwienie budzi więc umorzenie postępowania w tym zakresie. Prawidłowo w takiej sytuacji organ powinien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w punkcie 2 i przekazaniu sprawy w tej części do ponownego rozpatrzenia, przy jednoczesnym wyłączeniu wniosku skarżącej, złożonego w trybie art. 64 u.p.s., do odrębnego postępowania. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika również kolejna niekonsekwencja, kiedy – w jego ocenie – należy rozpoznać wniosek skarżącej o zwolnienie z obowiązku ponoszenia ustalonej opłaty za pobyt jej matki w DPS: po uprawomocnieniu się decyzji o ustaleniu opłaty (strona 4 decyzji), czy też wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna (strona 5 zaskarżonej decyzji). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje są ostateczne, gdy nie służy od nich odwołanie w administracyjnym toku instancji, jednak mogą być one zaskarżane do sądu administracyjnego (art. 16 § 2 k.p.a.) przez wniesienie skargi, po rozpoznaniu której sąd wydaje orzeczenie, które z kolei staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy (art. 168 § 1 p.p.s.a.). Organ odwoławczy winien rozróżniać te instytucje, co jest o tyle istotne, że ma wpływ na czas, w jakim zostanie rozpatrzony wniosek skarżącej złożony w trybie art. 64 u.p.s. Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Łodzi i Warszawie w wyrokach, na które powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mówią jednoznacznie o ostatecznej decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, a nie o prawomocności tej decyzji. W tym miejscu należy również wskazać, że działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Ustawodawca, wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmianę przepisu art. 138 k.p.a. (art. 1 punkt 21 litera "a" i "b" ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., Dz.U. 2011 r., Nr 6, poz. 18), postanowił usprawnić sposób prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez nałożenie na organy odwoławcze obowiązku merytorycznego rozstrzygania spraw, co wiąże się z dokonaniem stosownych ustaleń faktycznych. W sprawie niniejszej SKO dokonało zaś tylko oceny decyzji organu I instancji, przedstawiło przebieg postępowania, ustalenia faktyczne organu I instancji, przytoczyło przepisy materialnoprawne, znajdujące zastosowanie w sprawie. Nie dokonało jednak stosownych ustaleń faktycznych we własnym zakresie, niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Także z tej przyczyny Sąd uznał zaskarżoną decyzję za wadliwą. Z uwagi na powyższe proceduralne uchybienia Sąd za przedwczesne uznał dokładne odnoszenie się w sposób wiążący do zarzutów materialnoprawnych skargi. W przedmiotowej sprawie Sąd podziela jednak stanowisko NSA, zawarte w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie I OSK 204/10, iż obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu i ustaleniu opłaty za pobyt. To właśnie w decyzji, o której mowa w art. 59 ustęp 1 u.p.s. doznają konkretyzacji przepisy art. 60 ustęp 1 i art. 61 ustęp 1 i 2 u.p.s. przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o umieszczenie, ale także jej małżonka, zstępnych przed wstępnymi, zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Są to dane niezbędne do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z w/w przepisu ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania, prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekurat – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299 oraz wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10). Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS; obowiązki krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 punkt 2 u.p.s. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego, mogą jedynie stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty (na podstawie art. 64 u.p.s.). Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c", art. 134 § 1 i art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do wytycznych zaprezentowanych w uzasadnieniu, w szczególności prawidłowo zinterpretuje treść art. 138 § 1 i 2 k.p.a.