VIII SA/Wa 351/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki silosu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2007 r. o nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIII SA/Wa 351/08 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia 28 maja 2008 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm) dalej jako prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2008 roku, znak [...], nakazującej A. P. rozbiórkę silosu na materiały sypkie, zlokalizowanego na terenie Zakładu Materiałów Budowlanych w M. przy ulicy [...] nr [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organ w toku postępowania poczynił następujące ustalenia faktyczne i dokonał następującej oceny prawnej. Na terenie Zakładu Materiałów Budowlanych w M. przy ulicy [...] funkcjonuje węzeł betoniarski składający się między innymi z trzech silosów na materiały sypkie. Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego węzła betoniarskiego wraz z zasiekami. Z opisu technicznego stanowiącego integralną część inwentaryzacji tegoż węzła, która była podstawą udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wynika, że węzeł betoniarki obejmuje między innymi trzy silosy na cement. Natomiast z dalszej części inwentaryzacji, szczególnie inwentaryzacji geodezyjnej zakładu wynika, że istnieją dwa silosy na cement( oznaczone cyframi 1 i 2) oraz zbiornik wody( oznaczony literą W). Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2007 roku ustalono, że zbiornik na wodę został zlikwidowany, a na jego miejscu znajduje się silos na materiał sypki. Silos ten znajduje się w odległości 6,20 m od granicy z działką K. K. i nie został uwzględniony w dokumentacji inwentaryzacyjnej stanowiącej podstawę do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę tego obiektu budowlanego. Z tego względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] września 2007 roku, nr [...] biorąc za podstawę art. 48 ust. 2 i 3 prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane oraz nakazał A. P. przedłożenie określonej dokumentacji umożliwiającej legalizację silosu. Następnie ze względu na niewykonanie obowiązków, o których była mowa w powyższym postanowieniu, organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku, nr [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego silosu. Od decyzji organu I Instancji A.P. złożył odwołanie, w którym podniósł, że inwestycja została zalegalizowana poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Ponadto zarzucił organowi naruszenie przepisów proceduralnych poprzez niezapełnienie mu czynnego udziału jako strony postępowania oraz niejasne określenie przedmiotu rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego należy zauważyć, że w dacie sporządzania inwentaryzacji geodezyjnej terenu zakładu w skład węzła wchodziły dwa silosy na materiały sypkie i zbiornik na wodę. Taki stan faktyczny został usankcjonowany decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2007 roku udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu opis techniczny inwentaryzacji, jakkolwiek stanowiący jej integralną część ma charakter pomocniczy względem części graficznej, w szczególności jeżeli chodzi o określenie istotnych elementów wchodzących w skład węzła betoniarskiego. Z tego też względu, należało podzielić stanowisko organu I Instancji, iż trzeci silos usytuowany w miejscu zbiornika na wodę powstał w okresie od 14 grudnia 2006 roku (data inwentaryzacji) do 3 sierpnia 2007 roku (data oględzin) w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I Instancji podjął procedurę mającą na celu legalizację silosu. Postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji budowlanej. Wobec tego, iż inwestor nie uzupełnił w terminie wymaganych dokumentów, co skutkowało koniecznością podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ uznał również, że nie doszło do naruszenia przepisów, a A.P. miał możliwość czynnego uczestniczenia we wszystkich czynnościach postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, w decyzji określono obiekt budowlany, który ma być rozebrany, bo chodzi o silos postawiony w miejsce istniejącego wcześniej zbiornika na wodę. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł A.P. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie prawa: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 136 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem konieczności rozbiórki silosu na materiały sypkie zlokalizowanego na terenie Zakładu Materiałów Budowlanych w M., 2) art. 48 ust. 1 prawa budowlanego przejawiającego się w przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Z tego też względu wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, 2) uchylenie postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2007 roku, 3) zwrot kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organ I instancji błędnie wydał postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia dokumentów, które znajdują się w posiadaniu organu. Organ odwoławczy w tej kwestii w ogóle nie zajął stanowiska. Poza uwagą organu pozostała kwestia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wydał pozwolenie na użytkowanie węzła betoniarskiego wraz z zasiekami na surowiec zlokalizowanego na terenie zakładu w M. w oparciu o przedłożoną dokumentację inwentaryzacyjną, która została uznana za prawidłową. Z tego względu, zdaniem skarżącego organ nie miał podstaw do nałożenia obowiązku przedstawienia nowej dokumentacji, tylko dlatego, że po wydaniu decyzji arbitralnie uznane zostało, że inwentaryzacja zawiera błąd. W ocenie skarżącego, dowolną jest ocena organu odwoławczego co do charakteru pomocniczego opisu technicznego inwentaryzacji, która co sam organ odwoławczy przyznaje, stanowi integralną część pozwolenia na użytkowanie. Skarżący nadto podnosił, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie odniósł się do szeregu zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Organ nie zajął stanowiska co do obowiązku konserwacji, obsługi technicznej i naprawy silosów. W ramach takiej naprawy została dokonana wymiana jednego z silosów. Nie odniesiono się do zarzutu, że to węzeł betoniarski jest budowlą w rozumieniu prawa budowlanego, a nie silos, który jest tylko urządzeniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A.P. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Faktycznie zgodnie z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego stwierdzając budowę lub wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę może nałożyć obowiązek złożenia dokumentów, zaświadczeń, które prowadziłyby do legalizacji inwestycji. W dniu 7 września 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nałożył na A. P. obowiązek przedłożenia zaświadczeń i dokumentów w związku, zdaniem organu, z wybudowaniem przez niego, bez pozwolenia na budowę silosu na materiały sypkie. Uzasadniając postanowienie organ podnosił, że zgodnie z dokumentacją inwentaryzacyjną geodezyjną, datowaną na 14 grudnia 2006 roku na terenie zakładu znajdują się dwa silosy na materiały sypkie. To zdaniem organu świadczy, iż trzeci silos został wybudowany między drugą połową grudnia 2006 roku, a sierpniem 2007 roku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu wyciągnięte przez organy wnioski są co najmniej przedwczesne i dokonane bez analizy całości materiału zgromadzonego w sprawie. Wydana w dniu [...] marca 2007 roku decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. udzielała skarżącemu pozwolenia na użytkowanie węzła betoniarskiego wraz z zasiekami na surowiec, zlokalizowanej na terenie zakładu w M. przy ulicy R., bez precyzowania co wchodzi w skład tego węzła. Podstawą prawną wydania przedmiotowej decyzji były przepisy art. 103 § 2 prawa budowlanego oraz art. 42 ust. 3 ustawy z 24 października 1974 roku Prawo budowlane( DZ.U nr 38, poz. 229 ze zm). Przywołany przepis art. 103 §2 prawa budowlanego stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Zastosowanie przywołanych przepisów wskazuje, że obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 24 października 1974 roku. Do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 roku Prawo budowlane, w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów( końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2005 roku, VII SA/Wa 244/05, LEX nr 194702). Z tego też względu, zadaniem organu precyzyjnym było ustalenie, co swoim zakresem obejmowała decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku o pozwoleniu na użytkowanie węzła betoniarskiego. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy z dokumentacji inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej na dzień 14 grudnia 2006 roku wynikało, że w skład węzła betoniarskiego wchodzą dwa silosy na cement, a z załączonego fragmentu kserokopii dokumentu - opis techniczny- wynika, że węzeł betoniarski, który jest zlokalizowany na terenie zakładu skarżącego i składa się między innymi z trzech silosów na cement, to taki stan rzeczy obligował organ do przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, rozstrzygającego jednoznacznie tę kwestię. Podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja, iż opis techniczny inwentaryzacji ma charakter pomocniczy względem części graficznej nie może zostać uznany za pełne wyjaśnienie sprawy. Nadto należy zauważyć, iż organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do kwestii, która przewinęła się w toku postępowania, a związanej ze złożonym przez skarżącego wnioskiem z dnia 26 listopada 2007 roku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budowy zbiornika na materiały sypkie na działce nr [...] w miejscowości M.. Z udzielonej odpowiedzi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 roku wynika, że lokalizacja silosu na materiały sypkie pokrywa się z lokalizacją silosu, co do którego toczy się postępowanie w zakresie jego rozbiórki. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji prowadzące postępowanie obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, mając przy tym na względzie nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes obywateli. Przepis zaś art. 8 k.p.a. zobowiązuje je do prowadzenia postępowania w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W ocenie Sądu, postępowanie objęte jego kontrolą nie odpowiada wymogom wynikającym z cytowanych przepisów o postępowaniu administracyjnym. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, póz. 45). W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Przenosząc powyższe reguły na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i bez wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się tylko fragment dokumentu nazwanego opis techniczny. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego ocenie organu nie była poddana całość tego dokumentu i nie wiadomo czy pozostała część w jakiś sposób opisuje istniejące silosy i ich ilość. Należy zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż rozstrzygnięcie decyzji nakazującej rozbiórkę w swojej komparycji powinno zawierać precyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki, aby orzeczenie administracyjne nadawało się do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej, zwłaszcza, że na terenie zakładu skarżącego znajdują trzy obiekty o nazwie silos na materiały sypkie( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2005 roku, VII SA/Wa 1779/04). Decyzja organu administracji publicznej mówi tylko o silosie na materiały sypkie, znajdującym się na terenie zakładu należącego do skarżącego, bez bliższego doprecyzowania przedmiotu rozbiórki. W związku z tym, że postanowienie zobowiązujące skarżącego do złożenia zaświadczeń i dokumentów nie podlega zaskarżenia, jego kontrola dokonywana jest w ramach kontroli decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu( art.142 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ nakładając na podmiot obowiązek złożenia odpowiedniej dokumentacji winien poczynić ustalenia, że faktycznie doszło do samowoli budowlanej. Nadto należy zauważyć, iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji( vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2003; II SA/Gd 2232/02). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych w odwołaniu przez skarżącego rozstrzygnięciu organu I Instancji. Nawet w sytuacji gdy organ uznaje, że są one bezzasadne winien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się do stawianych zarzutów pozwala skutecznie postawić zarzut nierozpoznania całości materiału w sprawie. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien dokładnie przeanalizować całość dokumentacji, która stanowiła podstawę do wydania decyzji nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie węzła betoniarskiego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji podstawą jej wydania były, oprócz inwentaryzacji , opinii technicznej również inne uzgodnienia, opinie. Organ winien wyjaśnić, w jaki sposób mogło dojść do rozbieżności pomiędzy częścią graficzną inwentaryzacji, a opisem technicznym. Organ winien również odnieść się i ocenić to, że skarżący złożył wniosek o warunki zabudowy na budowę zbiornika na materiały sypkie, a miejsce lokalizacji tego obiektu budowlanego miałoby pokrywać się z istniejącym silosem. Ocenie winne być poddane również znajdujące się w aktach decyzje z zakresu ochrony środowiska, które również odnoszą się do istniejących silosów na cement, silosów ma materiały sypkie na terenie przedmiotowego zakładu i były wydawane w ostatnim kwartale 2006 roku. Dopiero poczynienie niewadliwych ustaleń faktycznych na podstawie całokształtu zebranego materiału pozwoli prawidłowo zastosować normy prawa materialnego. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie. Biorąc za podstawę art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 i art.205 § 1 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.