VIII SA/Wa 355/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, sędzia WSA Piotr Kraczowski /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej S. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. S. (zwanej dalej: skarżącą) jest postanowienie z [...] stycznia 2014 r. znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (zwanego dalej: SKO). Postanowieniem tym SKO – na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej; k.p.a.) – stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Wójta Gminy K. z [...] listopada 2013 r. znak [...], w sprawie odprowadzania przez K. J. nieczystości ciekłych do gruntu w kierunku drogi gminnej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Skarżąca [...] listopada 2013 r. złożyła, do protokołu w Urzędzie Gminy w K., zawiadomienie o przyłączu od strony południowej posesji K. J. w R. [...] załączając zdjęcia fotograficzne. Przyłącze to, wykonane z rury PCV, miało odprowadzać nieczystości do gruntu drogi gminnej. Wcześniej przyłącze znajdowało się pod wylewką betonową i nie było widoczne, wskutek erozji obecnie rura jest widoczna. Urząd Gminy w K. pismem z [...] listopada 2013 r. znak [...] – wydanym na podstawie art. 85 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 9a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) – wezwał K. J. do udziału w oględzinach nieruchomości w R. [...] w dniu [...] listopada 2013 r. W dniu [...] listopada 2013 r. na posesji K. J. zostały przeprowadzone oględziny dotyczące przedmiotowego przyłącza, w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasadności złożenia skargi. Po przeprowadzeniu oględzin kierownik Referatu Rolnictwa i Ochrony Środowiska stwierdził, że przedmiotowe przyłącze w układzie zamkniętym odprowadza ścieki nie do gruntu, ale do przydomowej oczyszczalni ścieków, która została legalnie wybudowana przez K. J. i co potwierdza skan projektu budowlanego. Z uwagi na powyższe, Wójt Gminy K. pismem z [...] listopada 2013 r. zawiadomił o odmownym załatwieniu skargi, uznanej za bezzasadną, a roszczenie o zwrot kosztów uznał za bezpodstawne. Skarżąca pismem z [...] grudnia 2013 r. złożyła odwołanie wskazując, że wnosi odwołanie od decyzji Wójta Gminy K. omyłkowo nazwanej "zawiadomienie", w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie zanieczyszczenia gruntu. Powyższej "decyzji" zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności poprzez: 1. niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, niepowiadomienie strony o terminie zakończenia postępowania, nieujawnienie w aktach sprawy dowodów, na których organ oparł swą decyzję a nadto niedopuszczenie strony do udziału w oględzinach nieruchomości, co stanowi naruszenie art. 6 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., art. 7 – 11 k.p.a., rażące naruszenie art. 79 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a.; 2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i poprawny materiału dowodowego; 3. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji, omyłkowo nazwanej "zawiadomieniem"; 4. naruszenie art. 56 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wniosku o zwrot kosztów dojazdu w celu uczestnictwa w czynnościach. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniło, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych wystąpi między innymi wtedy, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia np. zaskarżono akt nie będący decyzją administracyjną lub gdy przedmiot zaskarżenia istnieje, ale nie spełnia określonych wymogów np. decyzji nie doręczono stronie. Zdaniem SKO w sprawie wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa spowodowana brakiem przedmiotu zaskarżenia. Powołane w odwołaniu pismo nie jest bowiem decyzją administracyjną ani postanowieniem, od których przysługuje odwołanie lub zażalenie. SKO wyjaśniło, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się na podstawie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które zawierają odmienne procedury niż przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym. Przepisy te nie przewidują środka zaskarżenia na odpowiedź udzieloną w trybie skargowym. Skoro zatem odwołanie od pisma Wójta Gminy z [...] listopada 2013 r. nie mogło być wniesione, w oparciu o art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że konsekwencją wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie, na które nie służy stronie środek odwoławczy jest uznanie go za niedopuszczalne (p. wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2007 r., VI SA/Wa 946/07, LEX 439053). SKO dodało, że kwestia odprowadzania nieczystości ciekłych w sposób niezgodny z przepisami prawa nie jest rozstrzygana w trybie decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że obowiązek odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami prawa pozbawiony jest sankcji. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2013 r., poz. 1399) zawiera przepisy karne. Art. 10 ust. 2 tej ustawy przewiduje, że kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 podlega karze grzywny. Postępowanie w tej sprawie toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu SKO wyjaśniło, iż badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności, ponieważ postanowienie o niedopuszczalności odwołania ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wstępna faza badania wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie. Skarżąca [...] lutego 2014 r. na powyższe postanowienie SKO wniosła skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. przez naruszenie zasady legalizmu; 2. art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania strony do organów państwa; 3. art. 104 k.p.a. przez przyjęcie, że dokument pochodzący od administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, nawet jeżeli spełnia "minimalne" formalne kryteria uznania za akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym; 4. art. 11 k.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania przez nienależyte udokumentowanie wydanego postanowienia; 5. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) przez wydanie orzeczenia contra lege. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Skarżąca przy piśmie procesowym z [...] czerwca 2014 r. nadesłała dokumentację fotograficzną sporządzoną [...] czerwca 2014 r. na okoliczność dalszego występowania naruszenia stosunków wodnych oraz pismo Wójta Gminy K. z [...] czerwca 2014 r. na naruszenia zasady bezstronności przez organ I instancji i osobistego stosunku organu I instancji do skarżącej. W kolejnym piśmie procesowym "uzupełnienie skargi" z [...] sierpnia 2014 r. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła dodatkowo naruszenie: 1. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 233 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, poprzez jego błędną wykładnie i w efekcie bezpodstawne zastosowanie; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, poprzez jego błędną wykładnie i w efekcie niezastosowanie; 3. art. 233 k.p.a. w zw. z 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że brak skargi złożonej w oparciu o treść art. 227 k.p.a. nie stanowi przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia w trybie art. 233 k.p.a.; 4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przez uniemożliwienie skarżącej uczestniczenia w czynnościach będących podstawą wydania rozstrzygnięcia i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dokumenty niezgromadzone w aktach sprawy, bowiem projekt łącza wodnego wychodzącego z budynku nie znajdował się w aktach sprawy w czasie rozstrzygania i strona skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z nim, tym samym wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz dokonania oceny stanu faktycznego w zakresie wskazanym powyżej, zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy; 5. art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przez dokonanie czynności z udziałem pracownika I instancji podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy. Skarżąca raz jeszcze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponadto o zasądzenie kosztów postępowania przed organem I instancji, w oparciu o art. 56 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. w postaci zwrotu kosztów dojazdu w celu uczestniczenia w czynnościach w dniu [...] listopada 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym opłaty od wpisu, kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów dojazdu, w wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi uchybienia tam opisane uchyla zaskarżony akt w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Istotą sporu, jaki zaistniał pomiędzy skarżącą w kontrolowanej sprawie, a SKO w R. wydającym zaskarżone postanowienie był charakter prawny pisma Wójta Gminy K. z [...] listopada 2013 r. zatytułowanego "Zawiadomienie o odmownym załatwieniu sprawy". SKO odmówiło pismu temu przymiotu decyzji administracyjnej lub postanowienia, a w konsekwencji uznało za niedopuszczalne kwestionowanie przedstawionego tam stanowiska poprzez wniesienie odwołania lub zażalenia. Skarżąca domagała się natomiast przyznania temu pismu charakteru decyzji administracyjnej. Zdaniem SKO postępowanie przed organem I instancji toczyło się na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a., które zawierają odmienne procedury nie przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym i nie przewidują środka zaskarżenia na odpowiedź udzieloną w trybie skargowym. Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest więc ustalenie, czy SKO prawidłowo przyjęło, że postępowanie w niniejszej sprawie faktycznie toczyło się w trybie skargowym określonym w Dziale VIII k.p.a. Przede wszystkim należy poczynić uwagę natury ogólnej, że postępowanie skargowe toczy się jak samodzielne tylko w takich sytuacjach, gdy skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a przedmiotem skargi nie są sprawy załatwiane przez wydanie decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, gdy przedmiotem skargi jest sprawa, która zgodnie z prawem jest załatwiana w formach procesowych pełnych, a więc w postępowaniu administracyjnym, to załatwiana jest ona w tych postępowaniach z udziałem stron i nie dochodzi do wszczęcia postępowania skargowego. (por. B. Adamiak / J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., 8. Wydanie, str. 825). Sąd stwierdza, że w przedmiotowej SKO przedwcześnie przyjęło, bez rozważania wszystkich okoliczności sprawy, że sprawa toczyła się w trybie skargowym. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 222 k.p.a. o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Przy czym w przypadku zgłoszenia ustnego skargi lub wniosku stosowana kwalifikacja powinna być dokonana od razu przy sporządzeniu protokołu. W sporządzonym w niniejszej sprawie protokole z [...] listopada 2013 r., który rozpoczynał sprawę, brak jest kwalifikacji trybu postępowania, a jedynie jest ogólny wniosek o wszczęcie postępowania. Z kolejnego, sporządzonego przez pracownika Urzędu Gminy w K., pisma w sprawie z [...] listopada 2013 r. wynika, że organ postanowił przeprowadzić oględziny na podstawie art. 85 k.p.a., z powołaniem na art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 9a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 3b tej ustawy – właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Istotne przy tym jest to, że zgodnie z art. 5 ust. 7 tej ustawy – w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (...) decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Natomiast zgodnie z ust. 8 tego artykułu – ust. 7 nie dotyczy obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 3-3b tej ustawy. Powyższe unormowania wskazują, że o ile w sytuacji o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, prowadzi się postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją. To w przypadku o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b ww. ustawy nie wydaje się decyzji. Oznacza to, że w drugim przypadku istnieje możliwość prowadzenia postępowania ze skargi opartej na art. 233 k.p.a. W związku z powyższym należało w oparciu o materiał dowody zgromadzony w aktach sprawy ustalić, jakiego rodzaju postępowanie było prowadzone przez organ I instancji. Mając na uwadze to, że w protokole z [...] listopada 2013 r. brak jest określania trybu postępowania, wezwanie z [...] listopada 2013 r. wprost wskazuje przepisy art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 9a ww. ustawy (dotyczące przyłączenia nieruchomości do oczyszczalni) i same oględziny na nieruchomości dotyczyły przyłącza, Sąd stwierdza, że sprawa toczyła się w zwykłym trybie administracyjnym przewidującym załatwiane sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym nie można uznać, tak jak to uczyniło SKO, że sprawa dotyczyła wyłącznie odprowadzania nieczystości ciekłych w sposób niezgodny z przepisami i nie jest rozstrzygana w trybie decyzji administracyjnej. Sąd podkreśla, że sprawa dotyczyła także odprowadzania nieczystości lecz w pierwszym rzędzie zajmowała się kwestią poprawności "przyłącza", a to już wymagało wydania decyzji. Powyższe oznacza, że pismo Wójta Gminy K. z [...] listopada 2013 r. tzw. "Zawiadomienie o odmownym załatwieniu sprawy" należało potraktować jako decyzję administracyjną. Zważywszy na to, że – tak jak trafnie wskazuje skarżąca – posiada ono niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, pub. OSP 1982/9-10/169). W tej sytuacji złożone przez skarżącą odwołanie z [...] grudnia 2013 r. należało rozpoznać w sposób merytoryczny. Tym sam za zasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, 8, 11, 104 i 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie nie mogło pozostać w obrocie prawnym. Dokonana w nim niewłaściwa interpretacja formy prawnej stanowiska Wójta Gminy K. z [...] listopada 2013 r. doprowadziła do pozbawienia skarżącej skorzystania z przysługującej jej środków odwoławczych. Konieczne stało się zatem uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia SKO w R. w celu przekazania odwołania złożonego przez skarżącą do jego merytorycznego rozpoznania. Jednocześnie Sąd badając jedynie postanowienia wydane w trybie art. 134 k.p.a. (formalnym), nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi zgłoszonych w odwołaniu, ponieważ te powinny stać się przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Sąd o kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Na zasądzone koszty postępowania sądowego ([...] zł) składają się: [...] zł wpisu sądowego, [...] zł opłata czynności radcy prawnego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej za pełnomocnictwo. Sąd nie zasądził pozostałych kosztów żądanych przez skarżącą w postaci zwrotu kosztów dojazdu do sądu, ponieważ Sąd nie nakazał stronie reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika osobistego stawiennictwa (p. art. 205 § 2 p.p.s.a.). Także żądanie zasądzenia zwrotu kosztów dojazdu strony w celu uczestniczenia w oględzinach w oparciu o art. 56 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. jest bezpodstawne, ponieważ normy te nie dotyczą postępowania sądowoadministracyjnego.