VIII SA/Wa 358/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm.; zwana dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS) po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] listopada 2008 r. przez A. M. odmówił małoletnim K. i N. M. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wskazując na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ I instancji stwierdził, że nie spełnienie jednego z warunków wymienionych w tym przepisie wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia rodzinnego w drodze wyjątku. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą (ojca małoletnich K. i N. M.), a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Wymogi do przyznania świadczenia w trybie zwykłym nie zostały spełnione z uwagi na krótsze niż ustawowo wymagane okresy składkowe i nieskładkowe. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że wnioskodawczyni udokumentowała 4 lata i 11 dni okresów składkowych i nieskładkowych ojca dzieci, który zmarł w wieku 30 lat. Natomiast w 10 – leciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowała jedynie 3 lata, 4 miesiące i 5 dni tych okresów. W latach 2000 – 2005, wystąpiła przerwa w wykonywaniu zatrudnienia i w opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionym okresie ojciec dziecka nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Zatem nie istniały przeszkody do wykonywania zatrudnienia objętego ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ponadto jak wynika z pisma wnioskodawczyni, ojciec dzieci wykonywał prace dorywcze. Podejmowanie przez ojca dzieci pracy bez ubezpieczenia było świadomym wyborem rodzącym określone skutki prawne. W konkluzji organ nadmienił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej ocenie podlegała również sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W związku z powyższą decyzją, A. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz jej małoletnich dzieci. Podniosła, że jej małżonek D. M. zmarł [...] lutego 2008 r. w drodze z pracy. Pracował jak umiał, aby utrzymać rodzinę. Nieprawdą jest też, że w latach 2000-2005 mąż nie pracował. Pracował i to cały czas, jak się jednak okazało, nieuczciwi pracodawcy nie odprowadzali z tytułu jego zatrudnienia należnych składek na ubezpieczenie. Nieprawidłowa dokumentacja wypadkowa - umowa zlecenie - uniemożliwiła uznanie wypadku męża za wypadek w drodze z pracy. Mąż wskutek sytuacji na rynku pracy zgadzał się na każde warunki zatrudnienia, nie badając uczciwości pracodawców, aby tylko utrzymać rodzinę. Podejmowanie przez ojca dzieci pracy bez ubezpieczenia wskutek sytuacji na rynku pracy nie było dobrowolnym świadomym wyborem, lecz podyktowanym przymusem konieczności utrzymania rodziny. Mimo młodego wieku w jakim zmarł, łącznie jego okres składkowy i nieskładkowy wynosi ponad cztery lata. Utrata ojca, małoletni wiek jak też sytuacja rodzinna i majątkowa stanowią o szczególnych okolicznościach i czynią wniosek zasadnym. Rozpoznając wniesiony przez A. M. środek odwoławczy, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., w pisemnym uzasadnieniu tejże decyzji podtrzymał zasadnicze motywy rozstrzygnięcia w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę A. M. na powyższą decyzję Prezesa ZUS, wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 424/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd mianowicie dostrzegł naruszenie przepisów postępowania - art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Po uprawomocnieniu się wydanego w sprawie wyroku, Prezes ZUS, ponownie rozpoznając wniesiony przez A. M. środek odwoławczy - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] utrzymał ponownie w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie znajdując nowych okoliczności mających wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W pisemnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS przytoczył treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podniósł, że w okresie od [...] stycznia 2000 r. do [...] sierpnia 2005 r. ojciec dzieci nie podejmował zatrudnienia ani też innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, jak i, że z akt nie wynika, aby w powyższym okresie nie mógł on kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności. Analiza akt sprawy nie wskazuje bowiem, aby w w/w okresie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Ponadto podniósł, iż świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy. Jest to bowiem wynik wyboru osoby decydującej się na takie postępowanie, która powinna liczyć się z prawnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wywiódł, iż powoływany przez skarżącą argument dotyczący trudnej sytuacji na rynku pracy nie jest wyjątkową okolicznością. Podnoszone przez wnioskującą trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczenia społecznego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. M. (dalej: "skarżąca") wnosząc o uchylenie decyzji i przyznanie renty podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację w sprawie. Jej zdaniem, nie można przerzucać winy na jej męża, z powodu tego, że pracował na utrzymanie rodziny, a składek z tego tytułu nie odprowadzili jego nieuczciwi pracodawcy. Tym powinny się bowiem zająć odpowiednie organy Państwa, a jeśli nie dopilnowały tego, aby pracodawcy płacili należne składki, winny udzielić małoletnim dzieciom ochrony poprzez przyznanie renty w specjalnym trybie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, trudno uznać fakt zawarcia przez zmarłego przed zgonem umowy – zlecenia za przyczynę "nieprawidłowej dokumentacji wypadkowej". Niestety osoba podejmująca pracę na umowę cywilno - prawną nie korzysta z takiej ochrony jak pracownik – ale nie jest to w żadnym razie "nieprawidłowość", lecz fakt wynikający bezpośrednio z przepisów wypadkowych. Trudno też mówić o uczciwości bądź jej braku u pracodawców zmarłego, skoro skarżąca nie wykazała, że w ogóle w okresie przerw w ubezpieczeniu nawiązał on stosunek pracy, jak też kto miałby być tym nieuczciwym pracodawcą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej określanej jako "p.p.s.a"), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art.145 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana z uwzględnieniem powyższych kryteriów sądowej kontroli administracji publicznej skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu rentowego. W literaturze stwierdza się, że przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (vide: Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H. Beck 2005 r.). Uznanie dotyczy zatem wyboru konsekwencji zaistnienia normy prawnej w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tak też, instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Od uznania administracyjnego należy natomiast odróżnić sferę pojęć niedookreślonych, które podlegają pełnej wykładni w procesie interpretacji prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2003 r. sygn. K 43/2002 Lex Polonica nr 364051). Do takich niedookreślonych pojęć należy, m.in. zawarte w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS pojęcie "szczególnych okoliczności", stanowiące jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Prezes ZUS dokonał błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyjmując, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci. Dokonując wykładni tego niedookreślonego pojęcia organ w istocie nie ocenił okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy w odniesieniu do normy prawnej zawartej w przepisie art. 83 cyt. ustawy. Wskazać bowiem należy, że w dniu śmierci ojciec dzieci pozostawał w zatrudnieniu, a więc podlegał ubezpieczeniu. Okoliczność ta nie została jednak w ogóle przez organ uwzględniona przy badaniu spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności. Tymczasem, zdaniem Sądu, świadczy ona o tym, że ojciec dzieci nie unikał pracy związanej z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Nadto, oceniając zachowanie ojca dzieci należy stwierdzić, że to właśnie śmierć, która jest zdarzeniem nagłym i niespodziewanym i niewątpliwie okolicznością niezależną od woli człowieka, uniemożliwiła wykonywanie pracy, a w konsekwencji – wypracowanie okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Zwrócić uwagę również należy na relatywnie młody wiek ojca dzieci w chwili zgonu, ponieważ czynnik ten także może mieć wpływ na ocenę, czy nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. A zatem śmierć ojca dzieci można uznać za zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1891/04, publik. LEX nr 164761). Również w doktrynie można odnaleźć analogiczny pogląd. W artykule P. Szustakiewicza pt. "Świadczenia wyjątkowe z zakresu ubezpieczeń społecznych" opublikowanym w Radcy Prawnym 2007/3/61 - t. 3 autor wyraził pogląd, że: "W wyjątkowych przypadkach, gdy ubezpieczony nie miał dostatecznego okresu pracy, ale zmarł w chwili ubezpieczenia lub jeśli wystąpiła inna nadzwyczajna okoliczność uniemożliwiająca podjęcie pracy, a z okoliczności sprawy wynika, iż gdyby nie to miałby możliwość uzyskania świadczenia w trybie zwykłym (np. był zatrudniony na czas nieokreślony), wówczas można uznać, że mamy do czynienia ze szczególną okolicznością wskazanej w treści omawianego przepisu (art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS)". Jednocześnie Sąd nie zgadza się z twierdzeniami organu rentowego, iż ojciec małoletnich dzieci w okresie od [...] stycznia 2000 r. do [...] sierpnia 2005 r. nie podejmował zatrudnienia ani też innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, jak i, że z akt nie wynika, aby w powyższym okresie nie mógł on kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności. Należy zauważyć, iż we wskazanym okresie ojciec małoletnich dzieci był zarejestrowany w urzędzie pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Fakt ten, zdaniem Sądu może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". Nie można też z góry założyć, że podejmowanie drobnych prac dorywczych, w sytuacji braku stałej pracy i konieczności zapewnienia rodzinie środków do życia, dyskwalifikuje ten okres jako dający się usprawiedliwić szczególnymi okolicznościami, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ powinien ocenić przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z uwzględnieniem wytycznych zawartych w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit."a" p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.