VIII SA/Wa 359/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania licencji detektywa oddala skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r., S. K.- dalej skarżący, wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o wydanie licencji detektywa, bez obowiązku poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym stwierdzającym posiadanie zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania usług detektywistycznych oraz bez obowiązku złożenia egzaminu na detektywa. W uzasadnieniu wskazał, że żadne prawo nie określa standardów badań psychologicznych ani oceny zdolności fizycznej; żadna ustawa nie zawiera definicji pojęć: "zdolność fizyczna" i "zdolność psychiczna". Ponadto podniósł sprzeczność przepisów ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 12, poz. 110 z późn. zm.) z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP i stwierdził, że satysfakcjonowałaby go decyzja negatywna, bo w konsekwencji mógłby skorzystać z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego. Do pisma załączył zaświadczenie o niekaralności. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 roku, doręczonym skarżącemu w dniu [...] grudnia 2008 roku, [...] Komendant Wojewódzki Policji, powołując się na art. 29 ust. 1 ustawy o usługach detektywistycznych wezwał skarżącego do uzupełnienie wniosku o: 1) złożenie w obecności pracownika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy oświadczenia o korzystaniu z pełnej zdolności do czynności prawnych, 2) orzeczenia lekarskiego stwierdzającego posiadanie zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania czynności, o których mowa w art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, W piśmie zawarto też pouczenie, iż nieuzupełnienie wniosku w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje wydanie decyzji odmownej. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 roku skarżący ponownie poinformował organ, iż nie złoży orzeczenia lekarskiego, stwierdzającego posiadanie zdolności fizycznych do wykonywania zawodu detektywa, gdyż jego zdaniem jest to niepotrzebne. Jednocześnie skarżący złożył oświadczenie o posiadaniu pełnej zdolności do czynności prawnych. Do pisma załączył kserokopię orzeczenia psychologicznego z dnia [...] listopada 2005 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji odmówił skarżącemu wydania licencji detektywa na mocy art. 35 ust. 1 w zw.. z art. 29 ust. 1 pkt 9 powoływanej ustawy. Organ wskazał przesłanki, które musi spełniać kandydat ubiegający się o licencję detektywa, określone w art. 29 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o usługach detektywistycznych, to jest: -posiadać obywatelstwo polskie lub innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, -mieć ukończone 21 lat, -posiadać wykształcenie co najmniej średnie, -mieć pełną zdolność do czynności prawnych, -nie może przeciwko niej toczyć się postępowanie o umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; -nie może być skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; - nie została zwolniona dyscyplinarnie z organów wymienionych w pkt 7 ust. 1 art. 29 cytowanej ustawy; -posiadać pozytywną opinię wynikającą z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez komendanta powiatowego (miejskiego) Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania zainteresowanego, -posiadać zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania usług detektywistycznych, stwierdzoną orzeczeniem lekarskim. Ponadto osoba ubiegająca się o licencję detektywa, zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy winna złożyć egzamin przed właściwą komisją albo uzyskać w trybie odrębnych przepisów decyzję w sprawie uznania kwalifikacji w zawodzie detektywa Organ wskazał, iż skarżący pomimo wezwania nie usunął braków formalnych wniosku i nie wykazał zdolności psychicznej i fizycznej do wykonywania czynności detektywa. Co do wniosku o wydanie licencji detektywa bez składania egzaminu przed właściwą komisją zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy o usługach detektywistycznych licencję wydaje się osobie spełniającej warunki określone w ust. 1 tego art., która złożyła egzamin przed właściwą komisją albo uzyskała w trybie odrębnych przepisów decyzję w sprawie uznania kwalifikacji w zawodzie detektywa. Powoływana ustawa nie przewiduje uprawnienia organu do zwolnienia osoby ubiegającej się o licencję detektywa ze spełnienia któregokolwiek z warunków w niej wymienionych. Wnioskodawca zaś nie wykazał, iż posiada zdolność fizyczną oraz psychiczną do wykonywania usług detektywistycznych, a także, aby złożył egzamin przed właściwą komisją bądź uzyskał w trybie odrębnych przepisów decyzję w sprawie uznania kwalifikacji w zawodzie detektywa. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący odwołał się od powyższej decyzji. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie mu licencji detektywa. W uzasadnieniu powtórzył wcześniej przedstawianą argumentację o niezgodności przepisów ustawy o usługach detektywistycznych z Konstytucją. Decyzją z [...] marca 2007 roku, znak [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał jako podstawę prawną decyzji art. 37 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 9 i ust. 3 ustawy o usługach detektywistycznych, a nie - jak przyjął organ I instancji – art. 35 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 9 w/w ustawy. Wskazał, że skarżący do wniosku o wydanie licencji detektywa nie dołączył dokumentów, których wymóg dołączenia został określony w akcie prawa powszechnie obowiązującego – ustawie o usługach detektywistycznych, to jest orzeczenia lekarskiego a wręcz odmówił ich dostarczenia. Nadto odwołujący oświadczył, że nie przystąpi do egzaminu. Tym samym nieprzedłożenie organowi wymaganych przez art. 29 ust. 1 pkt 9 i ust. 3 ustawy o usługach detektywistycznych dokumentów, po bezskutecznym wezwaniu do doręczenia, uprawniało tenże organ do wydania decyzji odmownej. S. K. wniósł skargę na w/w decyzję Komendanta Głównego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zawnioskował również, aby Sąd skierował do Trybunału Konstytucyjnego następujące pytania prawne: 1. czy art. 29 ust. 1 pkt 9 ustawy o usługach detektywistycznych jest zgodny z art. 65 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i z art. 2 Konstytucji; 2. czy art. 33 ustawy o usługach detektywistycznych jest zgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji; 3. czy art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o usługach detektywistycznych jest zgodny z art. 2 Konstytucji; 4. czy § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 września 2003 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających licencję detektywa (Dz.U. z 2003 r., Nr 160, poz. 1563) jest zgodny z art. 2 i art. 92 Konstytucji. Kwestionując zgodność z Konstytucją RP powyższych uregulowań, uznał, że postępowanie w przedmiocie wydania mu licencji detektywa naruszyło wzorce konstytucyjne. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 1 października 2009 r. skarżący poparł skargę wraz z wnioskiem o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Sąd postanowieniem ogłoszonym na tej rozprawie powyższy wniosek oddalił. W ocenie Sądu art. 193 Konstytucji RP oraz będący jego powtórzeniem art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) dają bezpośrednie uprawnienie każdemu sądowi przedstawiania Trybunałowi pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Jednakże wymaga podkreślenia, że wątpliwości Sądu, a nie skarżącego mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy (art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Dlatego skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (uzasadnienie: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.12.2004 r. sygn. akt OSK 971/04, LEX nr 236849, postanowienia WSA w Olsztynie z 18.10.2007 r., sygn. akt II SA/Ol 861/07, LEX 303725). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący na żadnym z etapów postępowania administracyjnego nie przedstawił dokumentów wykazujących spełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o usługach detektywistycznych. Nie przedłożył bowiem orzeczenia lekarskiego, wymaganego przez art.29 ust. 1 pkt 9 cytowanej ustawy oraz dokumentu potwierdzającego złożenie egzaminu dla osób ubiegających się o licencję detektywa, wymaganego przez art. 29 ust. 3 cytowanej ustawy. Egzamin, którego pozytywny wynik jest warunkiem sine qua non uzyskania licencji detektywa, powinien odbyć się w toku trwającego w tej sprawie administracyjnego postępowania. Jednakże S. K. we wniosku, jak i w odwołaniu odmówił przystąpienia do wymaganego egzaminu. Zatem stanowisko organów I i II instancji należało uznać za prawidłowe. Przepis art.37 ust. 1 ustawy o usługach detektywistycznych stanowi, że komendant wojewódzki odmawia wydania licencji, jeżeli osoba ubiegająca się o jej wydanie nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 3 tej ustawy. Decyzja w przedmiocie wydania licencji detektywa nie jest decyzją uznaniową. Kryteria, którym powinien odpowiadać kandydat na detektywa są jednoznacznie sformułowane w ustawie. Organ uprawniony nie został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje odstępowania od tych kryteriów w indywidualnej sprawie. W ocenie Sądu wymagania stawiane przez ustawę o usługach detektywistycznych kandydatom na detektywa oraz tryb sprawdzania tych kryteriów nie naruszają standardów Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ustawy o usługach detektywistycznych wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru działalności detektywistycznej. Działalność regulowana, w myśl art. 5 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest działalnością gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. Mając na uwadze charakter usług detektywistycznych, określony w art. 2, a doprecyzowany w Rozdziale 2 ustawy o usługach detektywistycznych, wkraczający częstokroć w sferę czynności organów ścigania, organów egzekucyjnych, a przy tym również w sferę prywatności osób trzecich, nie można podzielić stanowiska skarżącego, że uregulowanie wykonywania tego rodzaju czynności nie może być ograniczane przez ustawodawcę. Konsekwencją powyższego stanowiska ustawodawcy jest unormowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o usługach detektywistycznych, iż wykonywanie usług detektywistycznych wymaga licencji detektywa. Z kolei o wydanie licencji detektywa może ubiegać się osoba spełniająca wymagania z art., 29 ust. 1 i 3 tej ustawy. Zdaniem Sądu wymagania stawiane kandydatom na detektywa nie są nadmierne ani zbyt rygorystyczne, mając na uwadze, że usługi detektywistyczne polegają na uzyskiwaniu, przetwarzaniu i przekazywaniu informacji o osobach, przedmiotach i zdarzeniach (art. 2 ust. 1 ustawy). Należy przy tym zauważyć, że choć licencja wydawana jest na czas nieoznaczony, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o usługach detektywistycznych, to może być jednak cofnięta i zatrzymana m. in. wówczas, jeżeli detektyw przestał spełniać jeden z warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 4, 6 i9 ustawy (art. 37 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Osoby posiadające licencję, na mocy art. 41 ustawy o usługach detektywistycznych obowiązane są poddawać okresowym badaniom psychologicznym i lekarskim. Wobec tego podwyższone wymagania w stosunku do innych osób wykonujących działalność gospodarczą stawiane są nie tylko kandydatom na detektywa, ale także osobom posiadającym takową licencję. Ustawa o usługach detektywistycznych nie reguluje szczegółowo kwestii dotyczących uzyskiwania orzeczenia lekarskiego o posiadaniu zdolności fizycznej i psychicznej (art. 29 ust. 1 pkt 9). Jednakże art. 42 tej ustawy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zdrowia, aby w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określił w drodze rozporządzenia m. in. zakres badań lekarskich i psychologicznych, którym jest obowiązana poddać się osoba ubiegająca się o wydanie licencji, oraz zakres i częstotliwość przeprowadzania tych badań w odniesieniu do osób posiadających licencję, kwalifikacje oraz dodatkowe wymogi dotyczące lekarzy i psychologów upoważnionych do przeprowadzania badań oraz wydawania orzeczeń, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 9, warunki i tryb: odwoływania się od orzeczeń lekarskich, uzyskiwania i utraty przez lekarzy i psychologów uprawnień do przeprowadzania badań lekarskich i psychologicznych, kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich i psychologicznych oraz wydawania orzeczeń lekarskich, sposób postępowania z dokumentacją związaną z badaniami lekarskimi i psychologicznymi oraz wzory stosowanych dokumentów. Równocześnie w ust. 2 tego art. ustawodawca zobowiązał podmiot wydający rozporządzenie, aby w akcie, o którym mowa w ust. 1, uwzględnić okoliczność, że wyniki badań odzwierciedlać mają stan zdrowia fizycznego i psychicznego osób, o których mowa w ust. 1 pkt 1, oraz kwalifikacje lekarzy odpowiednio do rodzaju badań. W oparciu o tę szczegółową delegację Minister Zdrowia w dniu 2 września 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających licencję detektywa (Dz. U. Nr 160, poz.1563). W rozporządzeniu tym w § 8 uregulowano zakres badania lekarskiego, które powinno obejmować: badanie ogólne stanu zdrowia, obejmujące w szczególności ocenę układu krążenia i oddechowego oraz ocenę narządu ruchu; badania specjalistyczne: okulistyczne i psychiatryczne oraz inne badania specjalistyczne i badania pomocnicze, zlecone przez uprawnionego lekarza. Z kolei w § 9 ust. 1 wskazano zakres badania psychologicznego które powinno obejmować: ocenę poziomu umysłowego, ocenę osobowości ze szczególnym uwzględnieniem funkcjonowania w sytuacjach trudnych oraz ocenę poziomu dojrzałości społecznej i emocjonalnej. Zakres tego badania, zgodnie z ust. 2 może zostać poszerzony, jeżeli uprawniony psycholog uzna to za niezbędne do prawidłowej oceny zdolności psychicznej osoby badanej. Po przeprowadzeniu badania uprawniony psycholog wydaje opinię na formularzu, według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia, w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia. Natomiast po przeprowadzeniu badania ogólnego stanu zdrowia oraz na podstawie opinii uprawnionego psychologa i opinii lekarzy specjalistów, a także wyników badań pomocniczych, uprawniony lekarz wydaje orzeczenie lekarskie na formularzu, według wzoru określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia, na mocy § 10 ust. 1. Od orzeczenia lekarskiego, z mocy § 12 ust. 1 rozporządzenia przysługuje odwołanie, także osobie ubiegającej się o licencję. Uprawnienia lekarza do przeprowadzania badań lekarskich reguluje § 5 omawianego rozporządzenia, a uprawnienia psychologa - § 6 tego aktu. Zatem nie można podzielić stanowiska skarżącego, że kwestie badań fizycznej i psychicznej zdolności kandydata na detektywa, uprawnień osób przeprowadzających badania i zasad przeprowadzenia tych badań nie zostały uregulowane. Podobnie, w ocenie Sądu jest w kwestii uregulowań odnoszących się do egzaminu dla osób ubiegających się o wydanie licencji. Ustawa o usługach detektywistycznych reguluje, iż egzamin , zgodnie z jej art. 33 obejmuje zagadnienia z zakresu Konstytucji, organizacji i funkcjonowania organów wymiaru sprawiedliwości i przestrzegania prawa, ochrony danych osobowych, ochrony informacji niejawnych, a także z zakresu prawa cywilnego i karnego (materialnego i procesowego), kryminalistyki, kryminologii i wiktymologii oraz psychologii sądowej. Natomiast kwestie szczegółowe dotyczące zakresu obowiązujących tematów egzaminacyjnych, skład komisji egzaminacyjnej i sposób przeprowadzania egzaminów, trybu, formy i terminów powoływania komisji egzaminacyjnych oraz przeprowadzania egzaminów, zgodnie z delegacja zawartą w art. 34 ust. 1 ustawy uregulował Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 6 listopada 2002 r. w sprawie egzaminów dla osób ubiegających się o wydanie licencji detektywa (Dz. U. Nr 186, poz. 1559 z późn. zm.). W rozporządzeniu tym uwzględnił w szczególności podstawowe bloki tematyczne z zakresu znajomości dziedzin, o których mowa w art. 33 ustawy i w załączniku – Zakres tematów egzaminacyjnych dla osób ubiegających się licencję detektywa określił w Temacie IX, iż wybrane elementy psychologii sądowej obejmują: pojęcie psychologii sądowej, psychologię zeznań, pojęcie diagnozy psychologicznej. Wobec powyższego nie można także podzielić stanowiska skarżącego co braku szczegółowych rozwiązań dotyczących zakresu egzaminu na licencję detektywa. Zdaniem Sądu omówione uregulowania spełniają standardy konstytucyjne i mogły być podstawą decyzji wydanej także w postępowaniu z wniosku S. K. W tej sytuacji, uznać należało skargę za nieuzasadnioną, co skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.