VIII SA/Wa 359/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. P., H. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o rozbiórce 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. P., H. P. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. działając na podstawie art. 48, art. 49 b, art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej jako Prawo budowlane) po rozpoznaniu wniosku B. i H. P. odmówił wydania decyzji o rozbiórce wiaty zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości K. [...] gmina S.. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] października 2012 r. oględzin ustalono, że na wymienionej działce P. M. wykonał w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] kwietnia 2008 r. wiatę konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,30 x 7,60 m z dachem dwuspadowym krytym blachodachówką. Organ wskazał, że według dokonanego pomiaru wiata usytuowana jest w odległości 103 m od brzegu rzeki K. i ponad 200 m od brzegu rzeki W., zaś działka nr [...], na której wiata jest zlokalizowana jest zarządzana przez Gminę S.. W ocenie organu wymiary wiaty oraz powierzchnia zabudowy tj. 32,68 m² wskazują, że zaistniały przesłanki do jej zrealizowania na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2008 r., zaś wykonanych robót nie można traktować jako samowoli budowlanej. Jednocześnie podkreślił, że działka na której została zlokalizowana wiata jest położona w Obszarze Chronionego Krajobrazu S ustanowionym rozporządzeniem nr 44 Wojewody [...] z dnia 5 maja 2005 r. (Dz.U. Woj. Maz. Nr 105, poz. 2951). W związku z tym, że została wybudowana na podstawie zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana, podobnie jak uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast usytuowanie wiaty w odległości ponad 100 m od brzegu rzeki K. powoduje, że w sprawie nie ma zastosowania § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 5 maja 2005 r. W odwołaniu od tej decyzji B. i H. P. podnieśli, że w dniu oględzin i sporządzania protokołu nie mogli wnieść swoich uwag, gdyż nie zostali wpuszczeni na teren sąsiedniej nieruchomości, a w związku z tym nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zarzucili wadliwe ustalenie odległości wiaty od brzegu rzeki K., która ich zdaniem wynosi ok. 72 m, a także błędne przyjęcie przez organ, że wiata o powierzchni 32,68 m mogła być realizowana w oparciu o zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i na podstawie art. 104 Kpa w zw. z art. 51 Prawo Budowlane odmówił wydania decyzji o rozbiórce wiaty zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości K. gmina S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo odmówił wydania decyzji o rozbiórce, jednakże z uwagi na błędne określenie podstawy prawnej uznał za właściwe uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu, że budowa wiaty o powierzchni 32,68 m² w świetle przepisów ustawy prawo budowlane została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak wykonanie obiektu na podstawie skutecznego zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie art. 48 lub art. 49 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego nawet jeśli potraktuje się przedmiotowe zgłoszenie jako naruszenie prawa to nie można niweczyć skutku prawnego wynikającego z braku sprzeciwu organu, gdyż brak sprzeciwu przy zgłoszeniu pełni tę samą rolę co decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. co do odległości spornej wiaty od brzegu rzeki K., a tym samym braku naruszenia § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 5 maja 2005 r. Uznał również, że strony miały możliwość zapoznania się z treścią protokołu oględzin, bowiem wniosły do niego swoje uwagi, a następnie go podpisały, nie można więc mówić o ograniczeniu uczestnictwa stron w postępowaniu, ani naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję B. i H. P. zarzucili naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji odmawiającej rozbiórki i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, mimo że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że istnieją podstawy do wydania decyzji o rozbiórce obiektu, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez wyprowadzenie błędnych wniosków, że inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, a dokonane przez niego zgłoszenie było skuteczne, mimo że stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnia odmienne rozstrzygnięcie, - art. 107 § 3 w zw. z art. 104 Kpa poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji w takim zakresie, że nie wystąpiły przesłanki pozytywne do wydania decyzji uzasadniającej zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, - § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 5 maja 2005 r. w zw. z art. 104 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nieustalenie w sposób nie budzący wątpliwości zgodności usytuowania przedmiotowej wiaty z wymogami wynikającymi z rozporządzenia, - art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 104 i art. 107 § 3 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że wiata mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia oraz zaniechanie ustalenia, czy nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 7 pkt 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organy obu instancji nie przedstawiły sposobu wyliczenia odległości spornej wiaty od brzegu rzeki K. i nie odniosły się do rozbieżności – ok. 30 m w wyliczeniach te odległości, co miało istotne znaczenie w sprawie. Nie ustaliły też w sposób jednoznaczny w jakiej dacie powstała wiata, mimo że zdaniem skarżących nastąpiło to przed dokonaniem zgłoszenia. Wskazali, że organy obu instancji pomijały ich uwagi i sugestie co do pogorszenia stanu środowiska oraz zwiększenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W ocenie skarżących przedstawione przez nich dowody wskazują na przeciwne ustalenia od tych, które przyjęły organy orzekające w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na aprobatę. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że prawidłowo organ odwoławczy zakwestionował stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., że budowa wiaty o powierzchni 32,68 m² w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa wiata nie kwalifikuje się bowiem do obiektów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m². A contrario, budowa wiaty o większej powierzchni zabudowy aniżeli 25 m², bądź budowa wiaty o powierzchni do 25 m², ale przekraczających liczbę dwóch na powierzchnię 500 m² działki wymaga – zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – uzyskania pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że zamiar budowy przedmiotowej wiaty o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m² został milcząco zaakceptowany przez Starostę L., poprzez niewniesienie sprzeciwu, o którym mowa art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek organ odwoławczy słusznie zauważył, że podstawą podjęcia działań nadzorczych może być w takim przypadku jedynie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, to w sposób całkowicie dowolny z naruszeniem podstawowych zasad postępowania dokonał oceny zebranego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego ustalenia stanu fatycznego sprawy (art. 7 i art. 77 Kpa). Z brzmienia art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego wynika, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została już wykonana (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma jedynie takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 734/10, Lex Polonica nr 2561646 lub http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2006 r., VII SA/Wa 279/06 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego mowa jest o wykonywaniu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 polega na wykonywaniu robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia. Do takich robót, jeżeli są budową można by stosować art. 48 ust. 1, gdyż budowa obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia, jest budową bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 50 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego w takim przypadku stosuje się jednakże tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2012 r., II SA/Kr 682/10, http://otrzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem podzielić zarzutu skargi, że w rozpoznawanej sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zachodziły przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce wiaty. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Zadaniem natomiast organów orzekających było dokładne ustalenie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie w szczególności podnoszonych przez skarżących kwestii dotyczących wadliwego pomiaru odległości przedmiotowej wiaty od brzegu rzeki K.. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odległość ta wynosi 103 m i nie narusza zapisów § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 5 maja 2005 r. bez wskazania jaką metodą została ustalona jest niewystarczające. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że odległość ta jest prawidłowo obliczona, bowiem osoby zatrudnione w powiatowych inspektoratach nadzoru budowlanego mają odpowiednie uprawnienia budowlane i dysponują wiedzą techniczną, co w świetle podnoszonych przez skarżących twierdzeń o nierównościach terenu części działki nr [...] (głęboki jar znajdujący się na krawędzi wysoczyzny, zasypany przez inwestora) jest nie do zaakceptowania. Nie wyjaśniona pozostaje także zdaniem Sądu kwestia własności gruntu, na którym posadowiona jest przedmiotowa wiata. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że działka nr [...] jest mieniem gromadzkim wsi K. i pozostaje w Zarządzie Gminy S., natomiast z oświadczenia inwestora P. M. wynika, że wiata jest usytuowana jedynie częściowo na gruntach gminnych. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił tych wątpliwości, zwłaszcza w kontekście posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu z akt sprawy nie wynika również w jaki sposób zabudowana jest działka, na której usytuowano przedmiotową wiatę, czy ewentualnie jak sugerują skarżący, załączający dokumentacje fotograficzną, obiektów takich jest na niej więcej. Ma to o tyle istotne znaczenie, że z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, iż budowa wiaty o powierzchni do 25 m², ale przekraczających liczbę dwóch na powierzchnię 500 m² działki wymaga – zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 tej ustawy uzyskania pozwolenia na budowę. Organ winien przedstawić usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego na mapie, co pozwoli odpowiedzieć czy jest on faktycznie usytuowany na działce nr ew. [...] i w jakiej odległości od działek sąsiednich, co może mieć znaczenie w świetle wymogów dotyczących usytuowania obiektów budowlanych od granic działek sąsiednich zgodnie z wymogami § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U nr 75, poz. 690 ze zm.), zwłaszcza, że inwestor w notatce służbowej z dnia [...] marca 2012 roku potwierdził, że wiata została wybudowana niezgodnie ze zgłoszeniem w zakresie usytuowania na gruncie. Dopiero zatem ustalenie i wyjaśnienie powyższych okoliczności pozwoli ocenić, czy budowa wiaty została dokonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wówczas bowiem mogą zaistnieć podstawy do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 tej ustawy. Mając na to uwadze za trafne należy uznać zarzuty skargi, iż organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ramach postępowania dowodowego zobowiązane są zaś w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) i dopiero na podstawie jego całokształtu powinny ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Z wymienionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego, kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a. zastosują się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w niniejszym uzasadnieniu. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów sądowych, zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji