VIII SA/Wa 362/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 marca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 marca 2025 r., znak: [...] Minister Rozwoju i Technologii (dalej: organ odwoławczy, Minister), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J.S.(dalej: strona, skarżący), od decyzji Wojewody M. (dalej: organ I instancji, Wojewoda) nr [...]z dnia 26 września 2024 r., stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Województwo M., prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstała z podziału działki nr [...], zajętego pod drogę wojewódzką nr [...] K.-P.-S. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. Wojewoda, działając w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U nr 133, poz. 872 ze zm. dalej: ustawa), ww. decyzją z dnia 26 września 2024 r., stwierdził nabycie, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Województwo M., prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstała z podziału działki nr [...], zajętego pod drogę wojewódzką nr [...] K.-P.-S.. Pismem z 14 października 2024r. strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniosła m.in., iż działka oznaczona na mapie do celów prawnych nr [...] nie ma zapewnionego dostępu do drogi wojewódzkiej nr [...] i decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 73 ustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997r. i niezgodnie ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998r. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z 26 września 2024r., organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości na podstawie ww. przepisu następowało jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Przedstawił dotychczasową strukturę właścicielską, podnosząc, że obecnie właścicielem działki nr [...], która powstała z podziału działki nr [...] i z której to działki następnie wydzielono działkę nr [...] zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt [...] o zgodny dział spadku po J.S. i zniesienia współwłasności jest J.S.. Dalej zauważył, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalił na podstawie: – uchwały nr 192 Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych zaliczającej drogę nr [...] K.- P.-S. do kategorii dróg krajowych; – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 160, poz. 1071), zgodnie z którym droga nr [...] K.-P.-S. została zaliczona do dróg wojewódzkich; – mapy z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 lipca 2024 r. pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...], była zajęta pod drogę dnia 31 grudnia 1998 r., co geodeta uprawniony ustalił na podstawie operatów nr [...], [...], [...] oraz pomiaru własnego; – opisu stanu zagospodarowania działki [...] z dnia 23 lipca 2024 r. sporządzonego przez geodetę uprawnionego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., z którego wynika, że przedmiotowa działka stanowi skarpę zabudowaną wiatą przystankową i częściowo jest zajęta pod zatokę autobusową. Organ odwoławczy przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2006 r., I OSK 1331/05, że operat techniczny sporządzony przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego – geodetę – korzysta jako dokument urzędowy – z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast w wyroku z dnia 16 maja 2013 roku, I OSK 2/12 NSA stwierdził brak podstaw, aby odmówić mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, a dokument taki ma charakter dokumentu urzędowego. W ocenie Ministra, dokonanie przez geodetę uprawnionego porównania dokumentów geodezyjnych sprzed 31 grudnia 1998 r. z dokumentami późniejszymi, bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenie, że stan przedstawiony na mapach sprzed dnia 31 grudnia 1998 r. nie uległ zmianie w czasie późniejszym, jest adekwatnym dokumentem do potwierdzenia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. W odniesieniu do zarzutów odwołania, dotyczących zakwalifikowania znajdującej się na działce [...] wiaty przystankowej i zatoki autobusowej jako części drogi wojewódzkiej, Minister wskazał, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawiera definicji pojęcia drogi publicznej, zaś definicja zawarta w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm., dalej "u.d.p.") w art. 4 ust. 1 pkt 4 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r.) przewidywała, iż pojęcie drogi lub pasa drogowego obejmowało wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W związku z powyższym, infrastruktura drogowa znajdująca się na działce [...] wchodziła w skład pasa drogowego dnia 31 grudnia 1998 r. Konkludując organ odwoławczy, stwierdził, że działka nr [...], jako zajęta pod drogę publiczną, była we władaniu publicznym w dniu 31 grudnia 1998 r., co potwierdzają następujące dowody tj.: – protokół nr [...] z dnia 14 kwietnia 1993 r. odbioru końcowego robót wykonywanych w asortymencie: ścinka drzew przy drodze nr [...]; – protokół nr [...] z dnia 31 maja 1993 r. odbioru końcowego robót wykonywanych w asortymencie: remont cząstkowy nawierzchni emulsją asfaltową w ciągu drogi nr [...]; – protokół nr [...] z dnia 8 czerwca 1993 r. odbioru końcowego robót wykonywanych w asortymencie: mycie i malowanie słupków hektometrowych przy drodze nr [...]; – protokół nr [...] z dnia 22 kwietnia 1997 r. odbioru końcowego robót wykonywanych w asortymencie: oczyszczenie zamulonych rowów przydrożnych i przepustów pod zjazdami przy drodze nr [...] w miejscowości R. przy drodze nr [...]; – opis liniowy drogi nr [...], z którego wynika, że w latach 1983-1996 dokonywano robót związanych z remontami nawierzchni przedmiotowej drogi. Zdaniem organu odwoławczego, wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy zostały wypełnione i prawidłowo udokumentowane. Pismem z 10 kwietnia 2025r., skarżący wywiódł do sądu administracyjnego skargę na ww. decyzję organu odwoławczego z 11 marca 2025r, wnosząc o jej uchylenie, jak i uchylenie poprzedzającej jej decyzji Wojewody z 26 września 2024r. Skarżący wniósł również o: – wypłatę odszkodowania za działkę nr [...], na której rozpoczęto i nie zakończono budowy drogi na dzień 31 grudnia 1998 r.; – zagwarantowanie odpowiedniego dostępu do drogi wojewódzkiej nr [...] dla działki oznaczonej na mapie do celów prawnych nr [...], po to aby mógł zgodnie z prawem wjechać na tę działkę i wyjechać z tej działki na drogę wojewódzką nr [...]. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., że działka zajęta pod drogę publiczną, zgodnie z art. 73, to taka działka na której do dnia 31 grudnia 1998r. urządzono i oddano do użytku drogę publiczną. Na jego działce oznaczonej nr [...] przed 1998r. rozpoczęto budowę drogi i do dnia 31 grudnia 1998r. budowy drogi nie zakończono. Ponadto wskazał, że geodeta pracujący dla Zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...] dokonał podziału działki ewidencyjnej nr [...] na działkę nr [...] i nr [...] niezgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. Wskazał, że na mapie do celów prawnych nie ma zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...], a to jest dowodem, że działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] nie ma zapewnionego dostępu do drogi wojewódzkiej. Zatwierdzenie podziału działki nr [...] decyzją Ministra z dnia 11 marca 2025 r. bez zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi wojewódzkiej jest niedopuszczalne dlatego, że podział działki nr [...] został dokonany niezgodnie z art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważył także, iż Minister nie zajął stanowiska odnośnie zgodności wydanej decyzji Wojewody z ww. art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący, w podsumowaniu skargi wskazał, że na podstawie zaskarżonej decyzji Ministra zabiera mu się działkę nr [...] bez wypłaty odszkodowania i bez zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi wojewódzkiej, z czym się nie zgadza, ponieważ jest to niezgodne ze stanem faktycznym na gruncie i ww. ustawami. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz 3) braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. W sprawie bezspornym jest, że działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...] i z której to działki następnie wydzielono działkę nr [...] zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dn. 12 października 2021 r. sygn.akt [...] o zgodny podział spadku po J.S. i zniesienia współwłasności jest skarżący J.S., stąd w dn. 31 grudnia 1998 r. ww. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że przedmiotowa nieruchomość działka nr [...] w dn. 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną Nr [...] drogę wojewódzką K.-P.-S.. Powyższe jest udokumentowane na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 lipca 2024 r. pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...], była zajęta pod drogę dnia 31 grudnia 1998 r., co geodeta uprawniony ustalił na podstawie operatów nr [...] oraz pomiaru własnego. Jednocześnie na podstawie opisu stanu zagospodarowania działki [...] z dnia 23 lipca 2024 r. sporządzonego przez geodetę uprawnionego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., wynika, że przedmiotowa działka stanowi skarpę zabudowaną wiatą przystankową i częściowo jest zajęta pod zatokę autobusową. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast przede wszystkim, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczna – wojewódzka nr [...] relacji K.-P.-S. posadowiona była na dz. nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) i czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący kwestionuje bowiem w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony, podnosząc że działka ta nie stanowiła drogi publicznej i nie była objęta publicznoprawnym władaniem. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organów, że dokonanie przez geodetę uprawnionego porównania dokumentów geodezyjnych sprzed 31 grudnia 1998 r. z dokumentami późniejszymi, bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenie, że stan przedstawiony na mapach sprzed dnia 31 grudnia 1998 r. nie uległ zmianie w czasie późniejszym, jest adekwatnym dokumentem do potwierdzenia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Jednocześnie odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że twierdzenia organów są niewiarygodne ponieważ na jego działce Nr [...] rozpoczęto budowę drogi i do dn. 31 grudnia 1998 r. tej budowy nie zakończono, Sąd stwierdza, że pozostają one w sprzeczności z ujawnionym przez organy dokumentacyjnym materiałem dowodowym. Wskazany wyżej operat techniczny z dn. 1 lipca 2024 r. sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów. Tym samym brak jest podstaw aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument sporządzony przez geodetę, ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 poz. 572), a wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Jednocześnie należy podkreślić, iż jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące. Kwerenda wyżej opisanej mapy do celów prawnych wykazała, iż z nieruchomości położonej w gminie B., obręb [...] R., oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka numer [...], wydzielono działkę numer [...] o powierzchni 0,0063 ha, stanowiącą teren zajęty w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - krajową nr [...] K. - P. - S., która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą wojewódzką. Nadto, z opisu stanu zagospodarowania wyżej opisanej działki numer [...], z dnia 23 lipca 2024 r. sporządzonego przez geodetę uprawnionego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., wynika, iż stanowi ona skarpę zabudowaną wiatą przystankową i częściowo zajęta jest pod zatokę autobusową. Ponadto z pozostałych ustaleń, w tym zaświadczeń pochodzących od gestorów ww. nieruchomości wynika, że droga publiczna nr [...] K. - P. - S., w tym działka numer [...] o powierzchni 0,0063 ha, zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r., jak i w tym dniu, znajdowała się we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K., Zarządu Dróg w P. działającej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Wreszcie trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie spełniona została ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla spełnienia tej przesłanki istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z jej utrzymaniem. Powyższe potwierdza oświadczenie Dyrektora M. Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia 15 grudnia 2014 r. znak: [...], jak również dokumentacja wskazująca na dokonywanie czynności faktycznych - prac remontowych, zmierzających do utrzymania w należytym stanie przedmiotową drogę poprzez podejmowanie działań należących do zarządcy drogi ustawowo zdefiniowanych w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320). Przejawiało się to między innymi wykonywaniem robót remontowych nawierzchni drogi, konserwujących, porządkowych (tj. odśnieżanie, zwalczanie śliskości, oczyszczanie pobocza), letnie i zimowe utrzymanie przejezdności dróg, roboty interwencyjne głównie związane z zapewnieniem właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, modernizacja i przebudowa konkretnych odcinków drogi oraz ochrona drogi zapobiegająca przedwczesnemu zniszczeniu. Powyższe dokumenty wskazują zatem, że podmiot publicznoprawny władał przedmiotową nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. Skoro zatem przedmiotowa działka stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną (która z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała kategorię drogi wojewódzkiej) i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Województwa M., na obszarze którego jest położona. Za niezasadny należało zatem uznać zarzut skargi naruszenia tego przepisu. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). W tej sytuacji brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, co wskazuje na bezzasadność skargi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.