I OSK 1331/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Tomasz Zbrojewski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 71/05 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2005r sygn. akt II SA/Bk 71/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Białymstoku z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że na wniosek A. M. z dnia 20 maja 2004r uzupełniony pismem z dnia 27 maja 2004r Wójt Gminy w B. P. w dniu 17 czerwca 2004r wszczął postępowanie o rozgraniczenie działki gruntu wnioskodawcy położonej we wsi M. i oznaczonej nr 74 z sąsiednimi nieruchomościami : działką nr 75 stanowiącą własność Mariana H. i nr 149 stanowiącą własność Gminy B. P. Do przeprowadzenia rozgraniczenia został wyznaczony geodeta A. D. W dniu 12 lipca 2004r geodeta ustalał przebieg spornych granic w obecności M. H. i Z. H. oraz działającego w imieniu A. M. jego ojca W. M., legitymującego się pisemnym pełnomocnictwem właściciela działki nr 74 z dnia 2 lipca 2002r upoważniającego do załatwiania wszystkich formalności związanych z gospodarstwem położonym w M. nr 32. W trakcie czynności rozgraniczeniowych Z. i M. H. z jednej strony i W. M. z drugiej strony zawarli przed geodetą ugodę ustalającą nowy przebieg linii granicznej działki nr 74 i 76. Ugoda ta została opisana w operacie technicznym rozgraniczenia sporządzonym przez geodetę , a nowa linia graniczna oznaczona na szkicu sporządzonym przez mierniczego. Strony podpisały protokół zawierający tę ugodę. W związku z tym Wójt Gminy w B. P. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe. W uzasadnieniu wskazał, iż z uwagi na wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa zwracał się z zapytaniem do A, M. pod rygorem traktowania pełnomocnictwa jako skutecznego i w ciągu zakreślonego terminu 7 dni właściciel nie wypowiedział się co do zakresu pełnomocnictwa. Od decyzji tej odwołał się A. M.stwierdzając, że nie zgadza się z jej treścią. Jednocześnie stwierdził , że " proszę nie przysyłać do mnie żadnych dokumentów, ja nie brałem udziału w tym rozgraniczeniu od tego jest mój ojciec, Sygn. akt I OSK 1331/05 którego upoważniłem." Odwołanie wniósł też W. M. pismo z 29 listopada 2004r. W następstwie tych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że w następstwie ugodowego załatwienia sprawy zachodziła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §1 kpa. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazał, że ugoda zawarta przed geodetą stanowi ugodę o charakterze materialno-prawnym uregulowaną w art. 917-918 kc, która nie podlega ani kontroli ani zatwierdzeniu przez organ administracyjny w decyzji o umorzeniu postępowania. Decyzja ta została zaskarżona przez W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze podniesiono, iż W. M. nie wyraża zgody na decyzję o umorzeniu postępowania , gdyż został oszukany przez geodetę D.o a nadto nie był uprawniony do zawarcia ugody kończącej spór o granice nieruchomości jego syna, na co wskazują dołączone dokumenty, m. inn. pismo A. M. z dnia 15 grudnia 2004r . Wskazał, że zgodnie z dokumentami granica działki przebiega w zupełnie innym miejscu niż ustalono w ugodzie i dlatego ugoda ta krzywdzi go . Zażądał też , by sąd dokonał ustalenia spornej granicy zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. W toku postępowania sądowego A. M. nadesłał pismo stwierdzające, że jego ojciec W. M. nie był uprawniony do zawarcia ugody w postępowaniu rozgraniczeniowym. Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia 26 kwietnia 2005r A. M.upoważnił ojca W. M. do reprezentowania go we wszystkich sprawach sądowych w, tym i do procesu sądowego z dnia 30 marca 2005r sygn. akt II SA/Bk 71/05/ s. 125 akt sądu wojewódzkiego/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że jedną z form rozgraniczenia nieruchomości jest ugoda zawarta przed geodetą. Ma ona moc ugody sądowej na mocy art. 31 ust. 4 ustawy z 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne / DzU 2000 r Nr 100 poz. 1086 ze zm/. Istotą ugody są wzajemne ustępstwa stron w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego. Celem tych wzajemnych ustępstw jest między innymi likwidacja sporu już istniejącego lub mogącego powstać w przyszłości. Ustalona mocą tej ugody granica Sygn. akt I OSK 1331/05 nie musi się pokrywać ze stanem prawnym ani z dotychczasowym stanem posiadania, gdyż tworzy ona nowy stan prawny/por. orzeczenie SN z 24 maja 1974r III CRN 91/74, OSPiKP 3/75 poz. 69/. W orzecznictwie sądowym zostało wyjaśnione , że ugoda zawarta przed geodetą nie jest ugodą w rozumieniu art.114-122 kpa. Nie podlega ona kontroli ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego/ art. 105§1 kpa/ ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji / wyrok SN z 7 lipca 1981r sygn. akt I CR 225/81 OSPiKA 1982 nr 12 poz. 215/. Skoro więc ugoda została zawarta przez strony niniejszej sprawy w dniu 12 lipca 2004r to zakończyła ona spór graniczny a postępowanie rozgraniczeniowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105§1 kpa. Stąd obie decyzje organów administracji były zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli w tej sprawie jest wyłącznie zgodność tych decyzji z prawem, a sąd administracyjny nie może ani rozgraniczyć nieruchomości ani kontrolować treści ugody zawartej przed geodetą. Jeżeli ugoda ta zawiera wady prawne wymienione w art. 918 kc lub została zawarta z przekroczeniem upoważnienia zawartego w pełnomocnictwie wydanym W. M. , skarżący może się uchylić od skutków prawnych tej ugody. Do uznania takiego uchylenia za skuteczne właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym / uchwała SN z 16 maja 1970r III CZP 24/70 OSNCP 1970 r nr 123 poz. 222. Skuteczne uchylenie się od skutków prawnych ugody spowodowałoby utratę prawnej mocy dokonanego rozgraniczenia i konieczność nowego ustalenia spornej granicy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. M. działający przez adwokata. Zaskarżył on powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj art. 31 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego z 17 maja 1989 r w związku z art. 917 kc przez nietrafne uznanie ugody zawartej w postępowaniu rozgraniczeniowym za kończącą spór graniczny podczas gdy z racji udziału w nim pełnomocnika nienależycie umocowanego ugoda jest nieważna a w konsekwencji spór graniczny niezakończony. Zarzucił też naruszenie art.141 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy pism skarżącego o nieumocowaniu pełnomocnika w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, co wpłynęło na nieważność ugody. Wniósł w związku z tym o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do Sygn. akt I OSK 1331/05 ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał , że w zastępstwie strony A. M. wystąpił przy czynnościach technicznych przed wójtem jego ojciec. Jego pełnomocnictwo pochodziło z okresu znacznie poprzedzającego wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, co oznacza , że nie odnosiło się do rozgraniczenia nieruchomości a wzgląd na jego treść wskazywał na czynności zwykłego zarządu. Znajduje to potwierdzenie w pismach skarżącego w toku postępowania przed organami i przed sądem. Tymczasem postępowanie rozgraniczeniowe cechuje czynnik własności przekraczający zakres zwykłego zarządu . Konieczne więc było pełnomocnictwo określające zakres czynności / art. 98 kc- por. wyrok SN z 20 marca 1962r OSPiKA 1962r w zw. z wyrokiem SN z 24 maja 1974r OSPiKA 1975r z.3 poz. 69/. Brak wymaganego umocowania nie dopuszczał możliwości udziału ojca skarżącego w postępowaniu rozgraniczeniowym za skarżącego A. M., a podjęte przez niego czynności ugodowe są bezskuteczne, zaś ugoda nieważna. Przy niekwestionowanym poglądzie, że wyłączona jest kontrola organu administracji nad treścią ugody w zakresie rozgraniczenia, nietrafnie sąd uznał za prawidłową decyzję umarzającą postępowanie. Omawiana ugoda, mająca stanowić przesłankę nieważności postępowania jest nieważna wobec nieobecności właściciela ani należycie umocowanego pełnomocnika , co przesądza o niezakończeniu postępowania rozgraniczeniowego i o braku przesłanki do umorzenia postępowania z art.. 105 §1 kpa. Nie jest wyłączona kontrola organu administracji przy spersonalizowaniu osób stających do ugody jak i jednostki geodezyjnej mającej być przedmiotem ugody. Nieważność ugody czyni dalsze postępowanie koniecznym by w braku ugodzenia sprawę przekazać do dalszego postępowania. Oddalając skargę sąd przeszkodził skarżącemu w osiągnięciu celu wszczętym postępowaniem rozgraniczeniowym. Do akt dołączono też pismo z 25 października 2005r W. M. zatytułowane skarga kasacyjna. Skarżył się on w niej, że działając bez wiedzy syna A. M. został oszukany przez mierniczego, podawał okoliczności zdarzenia. Wskazywał też , iż syn nie brał udziału w postępowaniu a on sam sporządził odwołanie , na co wskazuje charakter pisma. Powoływał się na treść składanych pism i wskazywał , iż w uzasadnieniu sądu nie ma odpowiedzi na zawarte w nich zarzuty. W piśmie z dnia 25 września 2006 r wyjaśnił ponownie okoliczności zdarzenia wskazując , iż działał bez wiedzy syna, powoływał się na Sygn. akt I OSK 1331/05 treść rozmów telefonicznych, które mogą być przez sąd odsłuchane. Wskazał też , że WSA w Białymstoku wymusił od niego na rozprawie upoważnienie od syna do występowania przed sądem i odrzucił upoważnienie syna z 26 kwietnia 2005r . Dołączył wyrok WSA w Białymstoku z 12 lipca 2004r., mapy i inne dokumenty. Wystąpił też z wnioskiem o zwrot kosztów sądowych wraz z odsetkami i za wynagrodzenie adwokata. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wniesiona przez A. M. skarga kasacyjna nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zaskarżonemu wyrokowi WSA w Białymstoku z dnia 2 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 71/05, nie można bowiem postawić żadnego z zarzutów naruszenia przepisów prawa, powołanych w skardze kasacyjnej, tj. ani naruszenia prawa materialnego - art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100 poz 1086 ze zm.) w zw. z art. 917 k.c., ani art. 105 kpa, ani wreszcie naruszenia przepisu prawa procesowego, tj. art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), a to poprzez pominięcie - mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy - pism skarżącego o nieumocowaniu pełnomocnika w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, co czynić miało nieważną ugodę. Istota problemu zawartego w zarzutach wniesionej skargi kasacyjnej dotyczy kwestii, czy WSA w Białymstoku, a wcześniej organy administracji publicznej, powinny dokonywać prawnej oceny ważności ugody, zawartej przed geodetą A. D. w dniu 12 lipca 2004 r., której zawarcie stanowiło podstawę do wydania przez Wójta Gminy w B., decyzji z dnia [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, prowadzonego pomiędzy Z. i M. H. - z jednej strony - i W. M. z drugiej strony. Bezspornym jest, że ugoda ta została zapisana w operacie technicznym rozgraniczenia nieruchomości sporządzonym przez geodetę A. D., zaś nowa linia graniczna pomiędzy działkami, oznaczona na szkicu sporządzonym przez mierniczego. Strony podpisały protokół zawierający tę ugodę. Zauważyć przy tym Sygn. akt I OSK 1331/05 należy, iż operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego – geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 i 2 dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, a także przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jako prawidłowy należy przy tym - zdaniem NSA - ocenić wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku, co do cywilnoprawnego charakteru ugody, o której jest mowa w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, powołując się na treść art. 917 kodeksu cywilnego, iż istotą tejże ugody są wzajemne ustępstwa stron w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego (prawnorzeczowego). Celem tych wzajemnych następstw jest między innymi likwidacja sporu już istniejącego lub mogącego powstać w przyszłości. Ustalona mocą tej ugody granica nie musi zatem pokrywać się ze stanem prawnym ani z dotychczasowym stanem posiadania, gdyż tworzy ona nowy stan prawny odnośnie granic rozgraniczonych nieruchomości i własności przylegających do nich spornych pasów gruntu (tak też SN w uzasadnieniu wyroku z 24 maja 1974 r. – sygn. III CRN 91/74, opubl. w OSP 1975 r. z. 3, poz. 69). Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą, w którą wpisuje się zaskarżone orzeczenie WSA w Białymstoku, ugoda zawarta przed geodetą nie jest ugodą w rozumieniu art. 114-122 kpa. Ugoda ta nie wymaga zatwierdzenia przez organ administracji. A skoro tak, to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 105 § l kpa), ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego (tak SN w uzasadnieniu wyroku z 07 lipca 1981 r., sygn. I CR 225/81, opubl. w OSPiKA 1982r. z. 12, poz. 215). Jako zasadną należy zatem ocenić stanowisko WSA w Białymstoku (przedstawione w zaskarżonym wyroku), wedle którego zawarcie ugody przed geodetą, mającą z mocy art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo Sygn. akt I OSK 1331/05 geodezyjne i kartograficzne moc ugody sądowej (zawartej przed sądem powszechnym), kończy spór graniczny, zaś w takiej sytuacji rzeczą organu administracji publicznej jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Prawidłowo zatem na tej podstawie Sąd pierwszej instancji, w wyroku z dnia 2 sierpnia 2005 r. uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2004 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, jest zgodna z prawem. Przytoczone stanowisko Sądu jest najzupełniej prawidłowe i było ono wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo powołać się można w tym miejscu na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1114/97 (niepubl.), która ma następujące brzmienie: "Wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe może się zakończyć m.in. zawarciem przed geodetą ugody mającej skutki ugody sądowej. Ugoda ta jest czynnością procesową stron podjętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod rozstrzygnięcia sądu powszechnego i zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Równocześnie ugoda ma charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego)". Wbrew zatem odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej powołane stanowisko sądu pierwszej instancji (co do oceny zgodności z prawem umorzenia postępowania administracyjnego), jest prawidłowe i odpowiada powszechnie przyjmowanej wykładni, a mianowicie obowiązku wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, w razie zawarcie ugody przed geodetą, na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do tego zresztą ograniczała się zaskarżona decyzja z dnia 16 grudnia 2004 r. (umarzająca postępowanie) i wyłącznie w tym przedmiocie tj. takiego a nie innego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Sąd w zaskarżonym wyroku. Gdyby nawet podzielić zasadność wszystkich zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną co do tego, że ugoda zawarta przed geodetą jest wadliwa, to i w takim przypadku zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2004 r. odpowiadałaby prawu. Należy bowiem mieć Sygn. akt I OSK 1331/05 na uwadze, jak to trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, że uchylenie się od skutków prawnych ugody, zawartej przed geodetą, jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Zagadnienia wad oświadczeń woli oraz ważności pełnomocnictwa do podjęcia w imieniu mandanta czynności o charakterze cywilnoprawnym, do których to czynności należy ugoda (z art. 917 k.c.) mają bowiem charakter instytucji prawa prywatnego, w związku z tym z mocy art. 1 kodeksu postępowania cywilnego właściwe w tych sprawach są wyłącznie sądy powszechne. Stąd też WSA w Białymstoku nie naruszył i nie mógł naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Warto także zauważyć, iż w uchwałach składów pięciu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPK 31/02 oraz OPK 32/02, ONSA 2003r nr 4 poz. 122 i 123) wskazano, iż warunki wydania stosownych decyzji przez organy administracji publicznej w postępowaniu rozgraniczeniowym (w tym decyzji o umorzeniu postępowania) zostały przez ustawodawcę ustalone w taki sposób, aby z jednej strony przeciwdziałać przedwczesnemu przekazywaniu sprawy do sądu powszechnego, a jednocześnie zapobiegać możliwości wystąpienia dwutorowego postępowania w tej samej sprawie. Przyjęcie zatem jako słusznego poglądu wyrażonego przez skarżącego we wniesionym środku odwoławczym o możliwości dokonania przez sąd administracyjny oceny ważności oświadczenia woli o charakterze cywilnoprawnym, zawartego w sporządzonym dokumencie publicznym, naruszałoby – o czym była mowa - przyjętą powszechnie, nie tylko w orzecznictwie NSA, zasadę ścisłego rozdzielenia właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych. Reasumując, mając na uwadze podniesione okoliczności sprawy podkreślić należy, że we wskazanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oceniał (bo mógł ocenić) jedynie legalność (zgodność z prawem) zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2004 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, nie zaś ważność (istnienie) cywilnoprawnej ugody, i to pomimo, że stanowiła ona przesłankę do podjęcia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu. Dopiero w sytuacji ewentualnego uznania przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym zawartej ugody za nieważną będzie istniała możliwość skorzystania przez skarżącego ze środka prawnego, o którym jest mowa w art. 145 i n. kodeksu Sygn. akt I OSK 1331/05 postępowania administracyjnego, tj. z instytucji wznowienia umorzonego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w kasacji zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.