VIII SA/Wa 363/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] kwietnia 2020 r. numer [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej E. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. P. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawczyni", "strona") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z [...] stycznia 2020 r. nr [...]orzekającej o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką W. K. – orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżąca złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w C. wniosek o ustalenie prawa o świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią osobistej opieki nad niepełnosprawną matką W. K.. Jednocześnie w przedmiotowym wniosku podano, że w przypadku przyznania ww. świadczenia, wnioskodawczyni wnosi o uchylenie decyzji Wójta nr [...] z [...] października 2018 r. przyznającej stronie zasiłek dla opiekuna. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2012 r. nr [...]wydanego przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. wynika, że W. K. (matka wnioskodawczyni) została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe, nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] marca 2012 r. Nadto we wskazaniach podano, że niepełnosprawny wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. organ I instancji, działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 1-2 i 4, art. 27 ust. 5, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2017r. poz. 1466), odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką W.K.. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazano, że znaczny stopień niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - W. K. powstał od [...] roku życia, a więc niepełnosprawność nie powstała w wieku określonym w art. 17 ust. 1b pkt 1 lub pkt 2 u.ś.r., tj. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Nadto organ wyjaśnił, że stronie decyzją Wójta z [...] października 2018 r. przyznano zasiłek dla opiekuna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną interpretację i uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego; art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. poprzez błędną interpretację i pominięcie, że w zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak i art. 17 ust 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Strona wniosła o uchylenie w całości decyzji Wójta z [...] stycznia 2020 r. oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez SKO od dnia [...] sierpnia 2019 r. Organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] kwietnia 2020 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17b u.ś.r. Zauważył, że treść przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. stoi nadal w oczywistej sprzeczności z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, gdzie stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że sądy jak i organy administracji publicznej związane są orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Dalej uznał, że w konsekwencji powyższego niedopuszczalne staje się wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, przywołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy ustalając uprawnienia wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą stosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W dalszej części uzasadnienia SKO podniosło, że w oświadczeniu z [...] stycznia 2020 r. skarżąca podtrzymała swój wniosek o świadczenie pielęgnacyjne nie rezygnując z zasiłku dla opiekuna. Zdaniem organu odwoławczego kwestia ta jest na tyle istotna, że pobieranie rzeczonego świadczenia stanowi przesłankę negatywną do przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zauważyło, że ustawodawca w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień, między innymi do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń "wybrane przez osobę uprawnioną". Dlatego też przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, lecz nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Zdaniem SKO do momentu pozostawania w obrocie prawnym decyzji, w oparciu o którą skarżąca otrzymuje zasiłek dla opiekuna, brak jest możliwości przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium, z uwagi na zbieg praw do świadczeń. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że pomimo uchylenia wcześniejszej decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna. SKO uznało zatem, że nie jest władne wyeliminować tej decyzji z obrotu prawnego z racji na przepis zawarty zarówno w art. 155 i art. 162 k.p.a., które to przepisy taką możliwość dają jedynie organowi, który wydał decyzję w sprawie, a tym organem jest Wójt. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z [...] maja 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2020 r. Wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i ustalenie na rzecz skarżącej wnioskowanego świadczenia od dnia [...] sierpnia 2019 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, przyznanego w oparciu o przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżąca ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Należy nadmienić, że skarżącej decyzją z [...] października 2018 r. przyznano bezterminowo zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką W. K.. Organ odwoławczy uznał, że kwestia pobierania wskazanego świadczenia stanowi negatywną przesłankę do przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w obecnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Trybunał uznał bowiem za niekonstytucyjny art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do tego świadczenia osób sprawujących opiekę w zależności od momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Bezpośrednim skutkiem ww. wyroku jest utrata przez art. 17 ust. 1b u.ś.r. we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw. W aktualnym stanie prawnym organy orzekające, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem wszedł w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez organ odwoławczy argumentacji dotyczącej zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki w związku z pobieraniem przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, należy przytoczyć brzmienie art. 17 ust. 5 lit. b u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Sąd zauważa, że wykładnia celowościowa ww. przepisu nakazuje go rozumieć w ten sposób, że nie wyklucza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego, tj. zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą nabycie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy mieć na względzie, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona na skutek niekonstytucyjnego wygaszenia przez ustawodawcę decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne. To, że w następstwie kolejnych zmian art. 17 doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniącego się znacznie wysokością, nie może pozbawiać jej prawa wyboru, z którego z nich skorzystać. Dlatego też przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, nie zachodzi również konieczność rezygnacji przez skarżącą z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby skarżąca w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzja świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że skarżąca nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się bowiem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować skarżącą, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji stwierdzenia, że skarżąca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ winien umożliwić jej uzyskanie świadczenia zgodnego z jej wolą. Organ ma również możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 155 k.p.a., dotyczącego zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, wyrok https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a., decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. Rozpoznając ponownie sprawę, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., organ I instancji winien uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.), bowiem skarżąca w postępowaniu przed Sądem była reprezentowana przez adwokata. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...] zł.