VIII SA/Wa 364/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Społecznego Komitetu Przeciwników Budowy Masztów w R. B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 364/09 Uzasadnienie Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...], biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm), dalej jako k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ustawy z 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (DZ.U z 2006 roku, nr 122, poz. 851 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] kwietnia 2003 roku złożonego przez [...] w R. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] marca 2003 roku, znak [...] w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ERA GSM nr [...] w R. - umorzył postępowanie odwoławcze. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie tych warunków. Postanowieniem z dnia [...] marca 2003 roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji bazowej telefonii komórkowej zastrzegając między innymi, aby w okresie eksploatacji projektowanej stacji obszar występowania pól elektromagnetycznych o gęstości powyżej 0,1 W/m² powodowanych pracą stacji pozostawał niedostępny dla ludzi. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie [...] w R. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym w oparciu o przedłożone materiały oraz argumenty strony skarżącej Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] maja 2004 roku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i M. K. oraz [...] w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 lutego 2005 roku odrzucił skargę J. i M. K. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 roku, syg. akt IV SA/Wa 504/06 uchylił zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Sanitarny ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że w dniu 15 listopada 2008 roku weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć (DZ.U nr 199, poz. 1227 ze zm.) dalej jako ustawa. Zgodnie z art. 153 wyżej powołanej ustawy do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, przed dniem 15 listopada 2008 roku, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust.1 przepisy dotychczasowe, z tym, że na postanowienia wydane przez między innymi organy inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. Ponieważ z akt będących w posiadaniu organu wynikało, że postępowanie w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę stacji telefonii komórkowej ERA GSM nr [...] w R. nie zostało zakończone ostateczną decyzją, organ uznał, że przywołany przepis ustawy z 3 października 2008 roku będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z przywołanym przepisem art. 153 przywołanej ustawy organ był zobowiązany do umorzenia postępowania odwoławczego i nie mógł zatem merytorycznie rozpoznać sprawy. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniósł [...] w R. Skarżący zarzucali naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skarżący podnosili, że zaskarżone postanowienie stoi w rażącej sprzeczności z przepisami art. 154 ust.1 ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od dnia [...] listopada 2006 roku posiada walor ostateczności. Skarżący podnosili, że postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego studium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Postępowanie główne zostało zakończone ostateczną decyzją przed rozpatrzeniem zażalenia, co skutkuje pozbawieniem organu pomocniczego w danej sprawie możliwości orzekania. Stwierdzenie organu zawarte w postanowieniu, iż postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zakończone decyzją orzekania jest chybione i zostało wyrażone bez sprawdzania sytuacji faktycznej danej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Należy zauważyć, że w art. 153 ustawy zostały wprowadzone reguły odnoszące się do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Zgodnie z postanowieniami ust. 1 tego przepisu do spraw wszczętych na podstawie prawa ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych ostateczną decyzją stosuje się generalnie przepisy dotychczasowe. Ze współdziałaniem organów administracji w trybie art. 106 k.p.a. w sposób nierozerwalny wiąże się wynikająca z § 5 tego przepisu możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia kończącego ten etap postępowania. Zgodnie z art. 153 ust.2 ustawy taka możliwość została wyłączona w stosunku do postanowień wydanych przez organy wskazane w przepisie, w odniesieniu do postanowień wydanych w okresie przejściowym. Jeżeli zatem organy współdziałające na podstawie art. 106 k.p.a. nie wypowiedziały się jeszcze w sprawie, to myśl art. 153 ust.2 od wydanego postanowienia nie przysługuje zażalenie. Z przepisów prawa nie wynika bezpośrednio, jaki skutek prawny wywiera zmiana obowiązujących reguł na zażalenia, które zostały wniesione pod rządami uchylonych przepisów, ale nie są jeszcze rozpoznane przez odwoławczy. Jak wynika z postanowień art. 153 ust. 1 i 2 ustawy, w odniesieniu do tego etapu postępowania ustawodawca wyłączył obowiązywanie reguły, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe. W związku z tym powinien on być przeprowadzony zgodnie z aktualnymi regułami. Dlatego też biorąc pod uwagę fakt, że w obecnym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od omawianego rodzaju postanowień została wyłączona, należy przyjąć, że nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania zażaleń wniesionych w okresie wcześniejszym. Ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył je bowiem z art. 153 ust. 2 ustawy spod kontroli instancyjnej (bez określania granic czasowych ich wydania, a w związku z tym reguła określona w tym przepisie znajduje zastosowanie do postanowień wydanych przez organy wymienione w tym przepisie zarówno na gruncie już uchylonych, jak i obecnych rozwiązań prawnych). Z tego powodu do zażaleń wniesionych przed dniem zmiany przepisów organy wyższej instancji utraciły możliwość ich merytorycznego rozpoznania i w związku tym prowadzone przez nie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że wobec zmiany przepisów, organ administracji publicznej w dniu [...] lutego 2009 roku, nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania wniesionego przez [...] w R. zażalenia na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2003 roku. Prawidłowo organ ocenił, iż w świetle przepisu art. 153 ust.2 pkt 2 ustawy nie przysługują zażalenia na postanowienia uzgadniające organu inspekcji sanitarnej wydane jeszcze przed zmianą przepisów. W związku z tym zachodziły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego - określone w art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze skarżącym, iż organ administracji publicznej naruszył przepisy art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy te określają zasady ogólne postępowania administracyjnego w zakresie ustalania prawdy obiektywnej, w zakresie legalności działania, w zakresie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i świadomości i kultury prawnej obywateli, oraz przekonywania. W ocenie Sądu ocena przeprowadzonego postępowania w sprawie nie daje podstaw do przypisania organowi naruszenia przywołanych przepisów. Sam fakt, iż skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu nie może przesądzać o naruszeniu powołanych przepisów. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. Podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia musiałoby być naruszenie przepisów postępowania, które mogły w sposób istotny mieć wpływ na wynik sprawy. Podnoszone uchybienie, iż organ błędnie ustalił, że postępowanie główne nie zostało zakończone ostateczną decyzją nie mógł mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.