VIII SA/Wa 364/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 11 marca 2025 r. Nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ II instancji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: p.b.), po rozpatrzeniu odwołania A.W.(dalej: skarżący, strona), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB, organ I instancji) z 16 stycznia 2025 r. Nr [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego (wiaty/szopy) o konstrukcji drewnianej i wymiarach: około 5,80 m x 18,59 m (w tym na długości 5,[...] m część zamknięta dobudowana) i wysokości w kalenicy 4,98 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [..], położonej w miejscowości B., gm. G.. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 28 maja 2024 r. do PINB wpłynął wniosek G.K.z 24 maja 2024 r. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego oraz legalności budynków skarżącego na działce nr ewid. [...] w obrębie B., tj. obory, stodoły, budynku gospodarczego, domu mieszkalnego oraz dużej szopy – wiaty, a także silosu murowanego. Wobec powyższego PINB 10 lipca 2024 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gm. G., w trakcie których ustalono, że na tej nieruchomości usytuowany jest obiekt budowlany (wiata/szopa) o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, kryty blachą. Obiekt ten składa się z dwóch części: z części otwartej - wiaty, która zgodnie z oświadczeniem skarżącego została wybudowana około 18 lat temu, i części zamkniętej - szopy, która została wybudowana około 15 lat temu. W części otwartej brak jest posadzki, powierzchnia wykorzystywana jest do przechowywania sprzętu rolniczego i innych materiałów. W części zamkniętej wykorzystywanej jako warsztat podręczny znajduje się betonowa posadzka. Odległość obiektu od strony działki o nr ew. [...] wynosi około 1 m. Wymiary obiektu wynoszą: około 5,80 m x 18,59 m (w tym 5,[...] m stanowi część zamknięta dobudowana), a wysokość w kalenicy wynosi około 4,98 m. Obiekt nie posiada rynien i rur spustowych, wyposażony jest w instalację elektryczną. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów dotyczących ww. obiektu budowlanego. Zawiadomieniem z 16 lipca 2024 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności obiektu budowlanego (szopy/wiaty), zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położnej w miejscowości B., gm. G.. Następnie pismem z 30 lipca 2024 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o udzielenie informacji, czy w zasobach organu znajduje się dokumentacja dotycząca budowy ww. obiektu budowlanego. Jednocześnie pismem z 30 lipca 2024 r. wezwano skarżącego do przedstawienia dokumentacji budowlanej wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu. Z pisma Starostwa Powiatowego w K. z 2 sierpnia 2024 r. znak: [...] wynika, że "w zasobach archiwum tut. Wydziału brak jest dokumentów (pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowy) związanych z ww. obiektem budowlanym". W odpowiedzi na wezwanie z 30 lipca 2024 r. skarżący w piśmie z 12 sierpnia 2024 r. wskazał, że budynek gospodarczy wraz z wiatą powstały około 2016 r., jednakże zostały one zrealizowane bez pozwolenia na budowę/zgłoszenia. W dalszej kolejności PINB pismem z 11 października 2024 r. zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie zdjęć lotniczych działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gm. G. z lat 2014 i 2020/2021. Pismem z 11 października 2024 r. wezwano skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania i złożenia pisemnego oświadczenia odnośnie do daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Z pisma skarżącego z 30 października 2024 r. wynika, że obiekt powstał w latach 2014-2016. Ponadto 24 października 2024 r. do organu I instancji wpłynęły zdjęcia lotnicze dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego PINB postanowieniem Nr [...] z 14 listopada 2024 r. wstrzymał budowę obiektu budowlanego (wiaty/szopy) o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gm. G., poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia wniosku o legalizację budowy obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Przed zakończeniem postępowania organ I instancji pismem z 23 grudnia 2024 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. PINB decyzją Nr [...] z 16 stycznia 2025 r., działając na podstawie art. 49e pkt 1 i art. 52 p.b., nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego (wiaty/szopy) o konstrukcji drewnianej i wymiarach: około 5,80 m x 18,59 m (w tym na długości 5,[...] m część zamknięta dobudowana) i wysokości w kalenicy około 4,98 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gm. G.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił m. in., że w związku z niezłożeniem przez skarżącego wniosku o legalizację zobowiązany był wydać decyzję o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wskazując, iż 14 stycznia 2025 r. wystąpił bezpośrednio do MWINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Nr [...] z 14 listopada 2024 r. W ocenie skarżącego postanowienie to dotknięte jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zostało wydane bez podstawy prawnej. Konieczne jest zatem - przed rozpatrzeniem przez organ odwoławczy odwołania od zaskarżonej decyzji - rozpatrzenie ww. wniosku o stwierdzenie nieważności. Wskutek rozpoznania odwołania MWINB wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzją z 11 marca 2025 r. Nr [...]utrzymało w mocy decyzję PINB z 16 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, organ odwoławczy podał, iż jakkolwiek PINB określił sporny obiekt jako wiatę/szopę, tak słusznie wskazał, że jest to jeden obiekt gospodarczy, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, MWINB uznał, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji prawa budowlanego, w tym w szczególności, czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Przepisy p.b. obowiązujące w dacie rozpoczęcia robót części pierwotnej obiektu, tj. w 2014 r. nie przewidywały możliwości budowy bez zgody właściwego organu obiektu gospodarczego ani wiaty o powierzchni zabudowy około 73,6 m2 (12,7 m x 5,8 m). Według MWINB z uwagi na fakt, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej, kolejne samowolne działania inwestora, polegające na rozbudowie obiektu o część o powierzchni około 34 m2 winny skutkować wdrożeniem postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., odnoszącego się do całości obiektu (por. uchwała 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13). Według organu odwoławczego PINB prawidłowo więc wdrożył postępowanie administracyjne w sprawie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w obrocie prawnym znajduje się postanowienie PINB Nr [...] z 14 listopada 2025 r. wstrzymujące budowę obiektu budowlanego (wiaty/szopy) o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gm. G., informujące o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia wniosku o legalizację budowy obiektu budowlanego, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. MWINB postanowieniem Nr [...] z 11 marca 2025 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Skarżący odebrał postanowienie organu I instancji Nr [...] w dacie 18 listopada 2024 r. Termin na złożenie wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu upłynął więc 18 grudnia 2024 r. Pomimo upływu wskazanego terminu, wniosek w powyższym zakresie nie został złożony. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji Nr [...] zostało zakończone. Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) wniósł skarżący. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 14 stycznia 2025 r. wystąpił do MWINB o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia z urzędu przez PINB postępowania w przedmiotowej sprawie (16 lipca 2024 r.) - budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcyjnej nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub na działkach, na których zostały zaprojektowane, nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Innymi słowy, budowa tego rodzaju obiektów w obecnie obowiązującym stanie prawnym zwolniona jest z reglamentacji administracyjnej. W tym stanie rzeczy postanowienie Nr [...] dotknięte jest kwalifikowaną wadą wyszczególnioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zostało wydane bez podstawy prawnej. Konieczne jest tym samym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Dalej skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MWINB stwierdził jedynie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] zostało zakończone. Stwierdzenie to, w ocenie skarżącego, niezgodne jest ze stanem faktycznym sprawy. Organ, wydając w tym samym dniu (11 marca 2025 r.) zaskarżoną decyzję Nr [...]i postanowienie Nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] nie uwzględnił faktu, że postanowienie Nr [...] jest zaskarżalne, tj. przysługuje prawo złożenia na nie zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB). Zażalenie takie zostało przez skarżącego złożone i przekazane przez MWINB do organu wyższego stopnia przy piśmie z 31 marca 2025 r. Zażalenie nie zostało dotychczas rozpatrzone. Organ wojewódzki powinien więc wstrzymać się z rozpatrzeniem odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty/szopy do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Nr [...]. Według skarżącego zakończenie ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii prawidłowości postanowienia Nr [...] ma dla sprawy podstawowe znaczenie, albowiem ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. O ile bowiem przedmiotowe postanowienie zostanie usunięte z obrotu prawnego ze względu na wskazaną przez skarżącego wadliwość, PINB utraci prawo do ingerencji w wykonane przez stronę roboty budowlane. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontroli Sądu w tej sprawie jest poddana decyzja MWINB z 11 marca 2025 r. Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego (wiaty/szopy) o konstrukcji drewnianej i wymiarach: około 5,80 m x 18,59 m (w tym na długości [...] m część zamknięta dobudowana) i wysokości w kalenicy około 4,98 m, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gm. G.. W ocenie Sądu decyzja ta wydana została przedwcześnie. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł bowiem, że pismem z 14 stycznia 2025 r. wystąpił do MWINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB Nr [...] z 14 listopada 2024 r. Wyjaśnił, że ww. postanowienie dotknięte jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zostało wydane bez podstawy prawnej. Według skarżącego konieczne było przed rozpatrzeniem odwołania od zaskarżonej decyzji ostateczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o wstrzymaniu robót. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MWINB wyjaśnił jedynie, że w obrocie prawnym znajduje się postanowienie PINB nr [...] z 14 listopada 2024 r. wstrzymujące budowę obiektu budowlanego (wiaty/szopy) o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gm. G., informujące o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia wniosku o legalizację budowy obiektu budowlanego, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Wyjaśnił również, że MWINB postanowieniem Nr [...]z 11 marca 2025 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Sąd zauważa, że MWINB w tym samym dniu, wydając zaskarżoną decyzję Nr [...]oraz postanowienie Nr [...]odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Nr [...], nie uwzględnił, że postanowienie Nr [...] jest zaskarżalne i - jak twierdzi skarżący - zostało złożone zażalenie. W aktach administracyjnych i sądowych brak jest jakichkolwiek pism dotyczących postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Nr [...] z 14 listopada 2025 r. Jedynie w odpowiedzi na skargę organ II instancji potwierdził, że skarżący złożył zażalenie na postanowienie MWINB z 11 marca 2025 r. Nr [...] i akta organu I instancji zostały przesłane do GINB. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż na konstrukcję zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej) składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym wskazuje się, że przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej (związku przyczynowego) między zagadnieniem wstępnym a toczącym się postępowaniem, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przyjmuje się jednak, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich należy ich poszukiwać (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1 [...]9/12; wyrok NSA z 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1696/07; wyrok NSA z 11 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1347/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że zagadnienie wstępne jest zagadnieniem otwartym, tzn. takim, które nie było wcześniej prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treść stanowi zaś wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innej - okoliczności mającej znaczenie prawne (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015 r., s. 460), a którego rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że złożenie przez stronę do MWINB wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z 14 listopada 2024 r. Nr [...] stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając bowiem na uwadze, że wstrzymanie budowy obiektu budowlanego i informacja o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację jest kwestią kluczową, a wynik postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego może mieć decydujący wpływ na wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uznać należało, że ziściła się przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji Sąd uznał, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie o rozbiórce, mimo zaistnienia podstaw do zawieszenia postępowania i ostatecznego rozstrzygnięcia w zainicjowanym przez stronę trybie nadzwyczajnym legalności postanowienia, którego niewykonanie skutkuje rozbiórką kwestionowanego obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie orzekając organ odwoławczy, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ zweryfikuje, jaki jest stan sprawy z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Nr [...] z 14 listopada 2024 r.