VIII SA/Wa 365/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych do stanu pierwotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej E. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz.1071 ze zm., dalej jako kpa) w związku z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (t.j. Dz. U. nr 239 z 2005 r., poz. 2019 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].10.2009 r. B. i J. L. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie położonym w R. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] i [...]) odmówił zobowiązania E. K. - właścicielki nieruchomości położonej w R. przy ul. S. [...] (działki nr ew. [...] i [...]) do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...].10.2009 r. przekazanym przy piśmie Wydziału Architektury UM w R. z dnia [...].11.2009 r. znak: [...] B. i J. L. zam. w R. ul. S. [...] m [...] zawiadomili o podwyższeniu przez E. K. poziomu terenu działek nr ewid. [...] i [...] przy ul. S., co powoduje niszczenie ścian budynku oraz odprowadzanie wód opadowych na ich działki sąsiednie nr ew. [...] i nr ew. [...]. W związku z powyższym wyznaczono na dzień [...].12.2009 r. oględziny terenu, które nie odbyły się, ponieważ wnioskujący nie odebrali w terminie zawiadomień. Wykonano jedynie dokumentację fotograficzną przedmiotowego terenu. Wyznaczony kolejny termin rozprawy na dzień [...].01.2010 r. również się nie odbył, ponieważ B. i J. L. nie odebrali zawiadomienia pomimo dwukrotnego awiza. Na rozprawie w dniu [...].01.2010 r. E. K. wyjaśniła, że tylko jej jedna działka nr ew. [...] graniczy z działkami P. L. nr ew. [...] i [...]. Działka nr ew. [...] jest następną po dz. [...], nie mającą wpływu na działki L.. Teren działek położonych przy ul. S. nr ew. [...],[...],[...] i [...] został wyrównany w 2004 r. podczas prowadzonej inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo - produkcyjno - handlowego z częścią mieszkalną. W trakcie wyrównania terenu dowieziono ziemię, która została rozplantowana na terenie całej nieruchomości. Obecnie jej nieruchomość jest uporządkowana, na której rośnie trawa i krzewy ozdobne. W celu zabezpieczenia działek sąsiednich przed ewentualnym spływem wód opadowych, wykonano betonowe ogrodzenie od strony wschodniej (dz. nr [...] p. L.). Przy tym ogrodzeniu wykonano uskok o szerokości ok. 60 cm poniżej poziomu działek sąsiednich. Ogrodzenie to wykonane jest ze szczelnych płyt betonowych, które uniemożliwiają napływ wód opadowych z powierzchni trawiastej. Z drugiej strony wzdłuż betonowego ogrodzenia na działce nr ew. [...] składowane są przez Janusza Lachowicza materiały budowlane, takie jak: cegła, pustaki oraz jest podniesiony teren jego działki poprzez nasypanie pryzm ziemi (dokumentacja fotograficzna z dnia [...].12.2009 r., [...].04.2010 r. i [...].09.2010 r. - fotografie nr [...] i od [...] do [...]). Składowane powyższe materiały budowlane i nasypane pryzmy ziemi dodatkowo uniemożliwiają ewentualny spływ wód opadowych z sąsiedniej działki E. K.. Na części działki nr [...] od strony północnej na powierzchni ok. 50 m2 wyłożona jest kostka brukowa, która nie przylega do niedokończonego muru budynku gospodarczego P. L.. Jej spadek ukształtowano w kierunku środka tej powierzchni, co jest widoczne na zdjęciach nr [...] i nr [...] wykonanej dokumentacji fotograficznej. Woda opadowa z utwardzonego kostką brukową placu nie została skierowana w kierunku betonowego ogrodzenia, czy też muru budynku gospodarczego. W odległości ok. 50 cm od ściany budynku znajduje się pas ziemi, na którym posadzone zostały kwiaty. Wg oświadczenia E. K. ściana została zaizolowana folią termoizolacyjną, która jest widoczna na fotografiach nr [...] i nr [...] z dnia [...].12.2009 r. J. L. podczas rozprawy w dniu 26.01.2010 r. zwrócił uwagę, że na teren działki nr [...] nawieziono ziemię, która została wyrównana z uskokiem w kierunku betonowego ogrodzenia graniczącego z jego działką. Teren ten został obsiany trawą oraz krzewami - żywotnikami. Podczas całego postępowania wyjaśniającego B. i J. L. nie przedstawili dokumentów świadczących o odprowadzaniu wód opadowych na ich teren, tj. działkę nr ew. [...] i nr ew. [...]. W wyniku podwyższenia terenu działki nr ew. [...] przy granicy z działką nr ew. [...], według p. L., mur niedokończonego budynku gospodarczego będzie ulegał degradacji i powinna zostać wykonana solidna izolacja pionowa. Wnioskował również o przesuniecie terminu rozstrzygnięcia sprawy na wiosnę z uwagi na warunki pogodowe (opady śniegu), które uniemożliwiają mu dokonanie pomiaru wysokości terenu i kierunku spływu wód, na co strony wyraziły zgodę. Wyznaczona na dzień 15.04.2010 r. kolejna rozprawa z udziałem stron nie doszła do skutku z uwagi na nieobecność p. L., pomimo prawidłowego doręczenia zawiadomienia. W dniu rozprawy telefonicznie poinformował, że nie może w niej uczestniczyć z uwagi na chorobę, a zwolnienie lekarskie zostało doręczone w późniejszym terminie. Kolejna rozprawa w dniu 18.08.2010 r. nie odbyła się z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność E. K.. Pan L. przedłożył pismo z dnia [...].08.2010 r. wraz z mapką i dokumentacją fotograficzną (6 szt. fotografii) spornego terenu z zaznaczonymi na nich wysokościami terenu. Opisał działania E. K. związane ze zmianą ukształtowania terenu dz. nr [...] i wykonaniem ogrodzenia granicznego na wysokość 4 -eh płyt pełnych. Na zdjęciach pokazał różnice wysokości terenu przed i po nawiezieniu ziemi. Ponadto wniósł o pilne usunięcie ziemi, która zalega przy ścianie budowanego budynku gospodarczego (dz. nr [...]) na wysokości 0,50 m powyżej poziomej izolacji, a dodatkowym zagrożeniem prowadzącym do zawilgocenia ściany jest posadzenie kwiatów tuż przy ścianie. Organ I instancji odnosząc się do ww. dokumentacji stwierdził, że P. L. nie wykazali, że w wyniku zmiany ukształtowania terenu działki nr [...] przez E. K., wody opadowe odprowadzane są na ich grunty, tj. na działki nr [...] i nr [...]. Pełne ogrodzenie betonowe w granicy działek skutecznie zabezpiecza przed ewentualnym napływem wód opadowych na dz. nr [...]. Złożone wzdłuż pełnego ogrodzenia materiały budowlane i podniesienie terenu (nasypanie ziemi) (fot. [...]-[...]) wręcz uniemożliwia odprowadzanie wód na ich działkę. Wyłożenie części działki nr ew. [...] kostką brukową o powierzchni ok. 50 m2 nie spowodowało skierowania wody w kierunku muru (dz. ew. [...]), bowiem woda z terenu utwardzonego zbiera się na jego środku. Ponadto między działkami nr ew. [...] i [...] w ziemi przy ścianie budynku gospodarczego została założona folia zabezpieczająca (fot. [...] i [...]). Ma ona stanowić izolację budynku przed wilgocią, co kwestionuje P. L.. P. J. L. podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 24.09.2010 r. wniósł do protokołu, że E. K. nie wpuściła go na działkę i nie mógł uczestniczyć jako strona w postępowaniu. W związku z tym, zgodnie z art. 10 KPA chcąc zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zawiadomieniami z dnia [...].09.2010 r. i [...].10.2010 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją w ww. sprawie i przedłużono termin załatwienia sprawy. Skarżący nie odebrali korespondencji w terminie, pomimo dwóch zawiadomień i dwukrotnego awiza. W ocenie organu I instancji, zebrane w toku postępowania administracyjnego dowody (wyjaśnienia stron, oględziny terenu, dokumentacja fotograficzna) nie wykazały, aby wykonane przez E. K. podwyższenie terenu działki nr ew. [...] szkodliwie wpłynęło na nieruchomość skarżących, co potwierdza w złożonych przez siebie wyjaśnieniach do protokołu rozprawy. Skarżący nie przedstawili dokumentów, świadczących o odprowadzaniu wód opadowych na ich grunty, jak również nie udowodnili w toku postępowania, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla działek sąsiedzkich. W związku z ustaleniem takiego stanu faktycznego, przedmiotowa sprawa nie może zostać rozstrzygnięta na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, bowiem jego przesłanki nie zostały udowodnione. Prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zabezpieczających szkodom w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 29 ust. 1, tj. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania dowodowego nie potwierdzono, aby E. K. właścicielka działek nr ew. [...] i [...] odprowadzała wody opadowe na grunty sąsiednie, zmieniła kierunek odpływu wód ze swojego gruntu, a na nieruchomość skarżących jest odprowadzana woda powodując szkody. Podnoszony przez J. L. problem zawilgocenia ziemią ściany budynku gospodarczego (budowa nie zakończona, bez zadaszenia - fot. [...] i [...]) wraz z wykonaniem izolacji pionowej lub poziomej budynku, nie należy do kompetencji organu wskazanego w cyt. art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne i nie może być rozpatrywana w tym postępowaniu. Należy ona bowiem do kategorii spraw rozpoznawanych na podstawie przepisów budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i J. małż. L.. Podnieśli, iż na działkach E. K. o nr ew. [...], która bezpośrednio graniczy z działkami o nr ew. [...] i [...] (droga dojazdowa), [...],[...] i [...] zostało zaburzone pierwotne ukształtowanie terenu i ma to wpływ na spływ wód opadowych oraz zalewanie działek sąsiednich, tj. o nr ew. [...] i [...], jak również zalewanie i niszczenie ściany budynku gospodarczego usytuowanego w granicy pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...]. Podkreślili, iż błędem jest analiza wyłącznie działki Pani K. o nr ew. [...], bez uwzględnienia podwyższenia poziomu terenu pozostałych jej działek, tj. o nr ew. [...], [...] i [...], ponieważ część wód opadowych odprowadzana jest z tych właśnie działek na działkę o nr ew. [...] i dalej na działki sąsiednie. Wnieśli o zmianę decyzji poprzez nakazanie E. K. doprowadzenia terenu do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zabezpieczających powstawaniu szkód. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania B. i J. małżonków L., od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] wydanej z up. Prezydenta Miasta R. przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa odmawiającej zobowiązania E. K. do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom - orzekło - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 205r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ odwoławczy wskazał, że z treści ww. przepisu ustawy wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i że zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia ponad wszelką wątpliwość czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Analizując materiał zgromadzony w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że nie ma wątpliwości, że E. K. dokonała zmian na terenie swoich działek. Fakt ten potwierdza także organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na wyjaśnienia stron, oględziny terenu i dokumentację fotograficzną. W przedmiotowej sprawie należało więc ustalić czy zmiany te spowodowały zmianę stosunków wodnych i czy występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie E. K., a szkodliwym wpływem tych zmian na grunty B. i J. małżonków L.. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu w tym zakresie nie było wyczerpujące. Organ wydając zaskarżoną decyzję oparł się wyłącznie na oświadczeniach E. K. oraz na dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas wizji lokalnych. Dowody te nie są jednak wystarczające do ustalenia ww. związku przyczynowo-skutkowego, gdyż organ nie jest uprawniony do samodzielnych ustaleń odnoszących się do zmiany stosunków wodnych i związanych z nimi ewentualnymi szkodami wyrządzanymi na gruntach sąsiednich, ponieważ nie dysponuje z urzędu niezbędną w tym zakresie wiedzą. W celu wyjaśnienia czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie konieczne jest dopuszczenie przez organ administracji publicznej dowodu z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 kpa. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych i czy ewentualnie miała ona wpływ na grunty sąsiednie. Tym samym organ naruszył przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przepisy te stanowią, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i na podstawie całego materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona, jak również dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności opinie biegłych. Wobec tego, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło odwołującym się, że z uwagi na wskazane wady zaskarżonej decyzji, nie może jednoznacznie odnieść się do ich zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło jednak stanowisko organu I instancji, że problem zawilgocenia i zagrzybienia ściany ich budynku gospodarczego nie należy do problematyki z zakresu prawa wodnego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K. (dalej jako skarżąca). Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną interpretację art. 7, 75 par. 1, art. 77 par. 1 i art.80 kpa. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez oddalenie odwołania wnioskodawców. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie budzi wątpliwości, że organ orzekający rozpoznawał sprawę w granicach wyznaczonych prawem materialnym - art. 29 prawa wodnego, SKO ten pogląd podzieliło stwierdzając, iż "problem zawilgocenia i zagrzybienia ściany budynku nie należy do problematyki z zakresu prawa wodnego". Skoro tak, to wniosek małż .L. kierowany do nadzoru budowlanego, a przesłany przez ten organ "wg. właściwości" był uzasadniany właśnie "zagrożeniem stanu budynku", przez rzekome spływanie wód gruntowych w kierunku tej ściany - powinien być oddalony wprost, nawet bez postępowania dowodowego, bo przedmiotem skargi nie był w ogóle problem stanu wód na gruncie. W żadnym momencie postępowania, a trwało ono ponad rok, małż. L. nie wykazywali, nie zgłosili jakiegokolwiek dowodu na to, że skarżąca zmieniła stan wód na gruncie, czy przez kierunek ich spływania, czy stworzenia przeszkód naturalnemu, czy sztucznemu ciekowi wodnemu, czy w jakikolwiek inny sposób dokonała ingerencji w "stosunki wodne". Organ I instancji prowadząc postępowanie dowodowe poszedł nawet dalej niż wskazywała osnowa wniosku. Ustalenia tego organu jednakże w sposób pewny potwierdziły stanowisko skarżącej, iż żadnej ingerencji w stosunki wodne na swojej nieruchomości tak, by pogorszyła się sytuacja "wodna" na działce sąsiadów, w tym szczególności p. L.. Ustalono przy pełnym poszanowaniu procedury, woli wnioskodawcy co do terminów, ich przesuwania, zapewnieniu pełnej transparentności stanu sprawy w każdej fazie postępowania, iż: - wyrównano teren, zasiano trawę, zbudowano ogrodzenie uniemożliwiające spływ wody z trawy, kostka brukowa natomiast ma kształt nieckowaty i zatrzymuje wodę, a nadto przy ogrodzeniu ze szczelnych płyt betonowych wykonano uskok poniżej poziomu działek sąsiednich. Ta ostatnia okoliczność eliminuje w ogóle sens wystąpień małż. L.. Wody opadowe, bo tylko o takie wnioskodawcy "chodzi" po prostu pozostają na działce skarżącej. Ustalono nadto, iż J. L. na swojej działce ma pryzmy ziemi, materiały budowlane, które nie tylko, że "zabezpieczają" jego działkę przed hipotetycznym zagrożeniem "wodami" z działki skarżącej, ale odwrotnie to skarżąca może być przez niego "zalana". Konkluzja organu I instancji jest następująca. P. L. nie wykazali, że w wyniku zmiany ukształtowania terenu działki nr. [...] przez skarżącą wody opadowe są odprowadzone na ich grunty. W takim stanie faktycznym orzeczenie SKO jest niezrozumiałe. Gdy SKO mianowicie twierdzi, iż "należało ustalić czy zmiany te spowodowały zmianę stosunków wodnych i czy występuje związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie skarżącej, a szkodliwym wpływem tych zmian na grunty B. i J. małż. L.". Zdanie to jest po prostu nieprawdziwe z następujących, powodów : - Nie ma ustalenia, a nawet twierdzenia, iż skarżąca wyrównując teren zmieniła stosunki wodne, bo nie dokonała zmiany poziomu gruntów aspekcie warstwicowym. Teraz na wiosnę wszyscy będą równali swoje działki, grządki, trawniki itd. To nie jest naruszenie prawa, to po prostu estetyka. Na zdjęciach widać po prostu piękny trawnik. -Nie ma ustalenia, a nawet twierdzenia, iż nastąpiły jakieś "szkodliwe" zmiany na gruncie p. L.. Okazuje się nie tylko, iż "szkodliwość jest odwrotna" , ale izolacja owej ściany jest na swoim miejscu. Przyczyny owego złego jej stanu nie są więc zawinione przez skarżącą. Nie można zatem badać związków przyczynowo skutkowych zjawisk, które nie istnieją. Powołanie biegłego miałoby tylko wtedy uzasadnione i racjonalne podstawy, gdyby w jakimś ustalonym stanie faktycznym pojawiły się przekraczające przeciętną wiedzę problemy profesjonalne. Co najmniej należałoby postawić biegłemu pytania, a takich pytań ani SKO, ani wnioskodawca nawet nie usiłował sformułować. Poza tym, to nie biegły, a organ administracji wydaje rozstrzygnięcie, a nadto ciężar dowodu zawsze obciąża wnioskodawcę. Procedura administracyjna nie zna postępowania z urzędu poza granice wniosków strony. Orzeczenie SKO zatem narusza prawa skarżącej do spokojnego korzystania ze swojej własności, narażą ją bowiem na kolejne lata uczestniczenia w uciążliwej procedurze administracyjnej bez jakiegokolwiek powodu i jakiejkolwiek podstawy prawnej. Nie poparte dowodami twierdzenia "sąsiada" nie są tytułem do tego by "nękać ją procesami". Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Nadto organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdził, że potwierdzają one potrzebę ponownego zbadania sprawy, w tym skorzystania z opinii biegłego dla ustalenia istnienia, bądź nieistnienia przesłanek ustawowych z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z treścią tego przepisu organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy w celu rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Celem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 124/08 stwierdził, że ,, 1. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a. 2. Dodatkowe postępowanie dowodowe z całą pewnością mieści się w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. 3. Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów, np. przesłuchania świadka, czy analizy dokumentu, mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę." (LEX nr 485729). Pogląd ten w całości akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Nie można też zapominać o tym, że postulat szybkości postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zapobieganie przewlekłości postępowań dotyczących realizacji inwestycji budowlanych, przemawia za przyjęciem, iż korzystanie przez organ odwoławczy z uprawnień, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., winno być zarezerwowane ściśle do przypadków, w których stopień wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu pierwszoistancyjnym w oczywisty sposób nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. mogło wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta R. tylko wówczas, gdyby postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, co miałoby miejsce w sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzenia z naruszeniem przepisów procesowych. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 kpa. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od merytorycznego rozpoznania sprawy. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego polegająca na dołączeniu przez inwestora dodatkowych dokumentów mieści się w kompetencji organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną powinien wskazać przyczyny odstąpienia od zastosowania procedury przewidzianej w art. 136 kpa. W rozstrzyganej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie wyjaśnił z jakich powodów nie zastosował art. 136 kpa. Niewątpliwie uzyskanie dokumentów wymienionych przez organ odwoławczy było możliwe również na etapie postępowania przed organem II instancji. Zatem bezpodstawne było wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do tego, że na działce skarżącej były prowadzone roboty, które mogły wpłynąć na stan stosunków wodnych. Jednak ich ocena powinna być wszechstronnie dokonana przez organ, a w przypadku braku dostatecznej wiedzy należy powołać osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Uchylenie zaskarżonej decyzji byłoby możliwe w sytuacji konieczności przeprowadzenia dodatkowych czynności, poza wywołaniem opinii, ale na takie okoliczności nie wskazał organ odwoławczy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym doszło do naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.