VIII SA/Wa 368/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ odwoławczy" lub "GDOŚ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz art. 23 § 4 pkt 1 w związku z art. 23 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. C. od postanowienia Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] nakładającego na zobowiązanego – J. C. (dalej: "skarżący"), grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji oraz o : 1) nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wystawionym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na wskazane konto na rzecz organu egzekucyjnego Wojewody [...]; 2) wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wystawionym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., w terminie do dnia [...] maja 2013 r. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. nałożył obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych na skarżącego prowadzącego firmę w m. Z. [...], gm. W., wskazując, iż działania naprawcze należy przeprowadzić do dnia [...] stycznia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] wystosował na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. do skarżącego pisemne upomnienie zawierające wezwanie do przedstawienia dokumentów potwierdzających wykonanie obowiązku zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] w terminie 7 dni z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 20 § 1 pkt 1 oraz w związku z art. 26 § 1 u.p.e.a przekazał do Wojewody [...] tytuł wykonawczy do decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] celem wyegzekwowania od skarżącego - właściciela firmy obowiązku wynikającego z decyzji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] organ I instancji działając na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121, art. 122 u.p.e.a orzekł o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wystawionym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wystawionym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. We wniesionym zażaleniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. zarzucił naruszenia przepisów: – art. 26 § 1 w związku z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez wszczęcie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego opartego na nieostatecznej decyzji, od której przysługuje stronie prawo wniesienia odwołania; ponadto wydanie postanowienia na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymogów art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zakresie braku wskazania podstawy prawnej; – art. 124 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe pouczenie strony o sposobie wniesienia zażalenia, nie wskazaniu terminu do wniesienia zarzutów oraz błędne wskazanie terminu do złożenia skargi na czynność egzekucyjną. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. Jednocześnie orzekł o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wystawionym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., jak i wezwał do wykonania w terminie do dnia [...] maja 2013 r. obowiązku określonego we wskazanym wyżej tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2012 r. Uzasadniając GDOŚ przytoczył treść art. 119 u.p.e.a. Wyjaśnił, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] w pierwszej kolejności upomniał skarżącego, iż obowiązek, o którym mowa w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] nie został wykonany i wezwał do jego wykonania. Mimo powyższego upomnienia żadne działania nie zostały podjęte przez zobowiązanego – J. C. Nadto zauważył, że postanowienie Wojewody [...] zostało wydane pięć miesięcy później, tj. po upływie terminu wyznaczonego w decyzji zobowiązującej skarżącego do przeprowadzenia działań naprawczych. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu, organ odwoławczy zauważył, iż Wojewoda [...] w pouczeniu postanowienia wskazał, iż zobowiązany za pośrednictwem Wojewody, w terminie siedmiu dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia może złożyć zażalenie. Zgodnie z powyższym skarżący skorzystał z powyższego środka odwoławczego. Natomiast odnosząc się do kwestii wniesienia zarzutów GDOŚ wskazał, iż możliwość ich wniesienia przysługuje stronie w momencie doręczenia tytułu wykonawczego złożonego przez wierzyciela. Zgodnie z poglądem doktryny, doręczenie tego dokumentu zobowiązanemu jest pierwszą czynnością egzekucyjną skierowaną bezpośrednio do zobowiązanego. Termin do wniesienia zarzutów wynosi 7 dni od czynności doręczenia. Zauważył także, iż w przedmiotowej sprawie wierzyciel - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. występując z tytułem wykonawczym skorzystał z urzędowego druku, w którym to właściwie poinformowano zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia zarzutów w terminie siedmiu dni w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, z czego strona nie skorzystała. Dlatego też GDOŚ za bezzasadny uznał zarzut skarżącego, iż nie wskazano terminu do zgłoszenia zarzutów. Organ odwoławczy wskazał także, iż podnoszona kwestia niespowodowania przez skarżącego szkody w środowisku nie może odnieść żadnego skutku w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, gdyż dotyczy ona decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. dnia [...] czerwca 2011 r. mocą której nałożono na skarżącego obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych. Jednocześnie GDOŚ podniósł, iż w zażaleniu wskazano, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego i w związku z tym jest nieostateczna. Organ odwoławczy zauważył, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. prowadząc postępowanie w sprawie zanieczyszczenia gruntu na przedmiotowym terenie, pismem z dnia [...] marca 2011 r. zwrócił się do skarżącego o przedłożenie oryginału pełnomocnictwa bądź urzędowo poświadczanego odpisu pełnomocnictwa, którego skarżący nie doręczył. Dlatego też, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., prawidłowo doręczył skarżącemu. Uzasadniając natomiast termin wykonania obowiązku, GDOŚ wskazał, iż wyznaczając go na dzień [...] maja 2013 r. uwzględnił warunki atmosferyczne, jak i specyfikę i charakter zobowiązania wynikający z tytułu wykonawczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2013 r., Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów: – art. 26 § 1 w związku z art. 27 § 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 1 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia na podstawie tytułu wykonawczego opartego na niedopełnieniu obowiązku, którego przyczyny w rzeczywistości nigdy nie istniały; – rażące naruszenie art. 119 w zw. z art. 33 ust. 1 u.p.e.a poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia za niedopełnienie obowiązku, którego przyczyny w rzeczywistości nigdy nie istniały. Uzasadniając skarżący wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2010 r. rozpoczął prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej polegającej na naprawie maszyn rolniczych. W związku z przeprowadzoną kontrolą w dniu [...] czerwca 2010 r. na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. wymierzono skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł za wytwarzanie odpadów niebezpiecznych bez wymaganej decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Następnie, na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. został on obciążony kosztami poniesionymi w związku z kontrolą przestrzegania wymagań ochrony środowiska przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2010 r. Zauważył także, iż ostateczną decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. oraz umorzono postępowanie organu I instancji. Skarżący wskazał także, iż zakres jego działalności był niewielki bowiem od momentu rozpoczęcia działalności gospodarczej tj. od [...] kwietnia 2010 r. do momentu przeprowadzenia kontroli tj. [...] czerwca 2010 r. dokonał on naprawy dwóch ciągników rolniczych. W jego ocenie, z powyższych faktów w sposób oczywisty wynika, iż wskutek prowadzonych przez skarżącego napraw nie mogło dojść do przekroczenia dopuszczalnego stężenia substancji ropopochodnych w glebie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż obciążenie skarżącego kosztami kontroli jest bezzasadne. Skarżący zauważył, iż w przedmiotowej sprawie wskutek niesłusznie zastosowanych przepisów Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nałożył na skarżącego obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, który stanowi obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. W jego ocenie, w związku z tym, iż w niniejszej sprawie nie doszło do wytworzenia odpadów niebezpiecznych, oczywistym jest, iż nie można w takim stanie rzeczy mówić o podejmowaniu jakichkolwiek działań naprawczych. Reasumując wskazał, iż zaskarżone postanowienie nakłada grzywnę w celu przymuszenia za niedopełnienie obowiązku, którego przyczyny od samego początku nie istniały. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz orzekające o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] wystawionym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. i jednocześnie wzywające do wykonania tegoż obowiązku w terminie do dnia [...] maja 2013 r. Na wstępie wyjaśnić należy, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) zobowiązywał skarżącego do przeprowadzenia określonych działań naprawczych do dnia [...] stycznia 2012 r. W związku z niewykonaniem powyższych działań Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] wniósł do Wojewody [...] wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej, na podstawie załączonego tytułu wykonawczego, przesyłając uprzednio zobowiązanemu tj. skarżącemu pisemne upomnienie. W związku z powyższym Wojewoda [...] dnia [...] czerwca 2012 r. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na zobowiązanego – J. C. Zgodnie z treścią art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z kolei art. 122 § 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Jak podkreśla się w doktrynie procedury administracyjnej należy rozróżnić środek zaskarżenia w postaci zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji od zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (vide wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1441/10). Środek ów służy weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i polega na klasycznym ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy. Ponadto może obejmować jedynie te naruszenia, które nie zostały objęte dyspozycją art. 33 u.p.e.a. W ocenie Sądu podnoszone, przez skarżącego okoliczności, iż nie doszło do wytworzenia odpadów niebezpiecznych, zatem w takim stanie rzeczy nie można mówić o podejmowaniu jakichkolwiek działań naprawczych, nie mogą odnieść żadnego skutku w kontrolowanym postępowaniu w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Powyższe okoliczności odnoszą się bowiem do postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Należy bowiem wyjaśnić, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności, może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd zauważa także, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w dacie wydawania kwestionowanego postanowienia nałożony obowiązek nie został wykonany przez skarżącego i to pomimo otrzymanego upomnienia zawierającego wezwanie do jego wykonania. Powyższe nie jest także niesporne między stronami. Z przepisów odnoszących się do zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 i w art. 7 § 3 u.p.e.a. wynika dla organu obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tejże dolegliwości w takim momencie, kiedy obowiązek zostanie wypełniony. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy orzekające dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie generuje po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w przypadku wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od skarżącego zależy ostatecznie, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy będzie musiał uiścić nałożoną grzywnę. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Reasumując stwierdzić należy, że sąd administracyjny kontrolując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podobnie jak organ egzekucyjny, nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego (art. 29 u.p.e.a.), gdyż to nie należy do tego postępowania. A taki, niedopuszczalny prawnie w postępowaniu egzekucyjnym, skutek chciałby osiągnąć skarżący podważając celowość nie tylko wykonania, ale i wydania decyzji nakładającej obowiązek. Mając na względzie powyższe, wobec braku uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.