VIII SA/Wa 371/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. F. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...]marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia represji uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "Prezes IPN" lub "organ") działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej "K.p.a.") w związku z art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r.o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 693 ze zm., dalej zwana "ustawą o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych"), odmówił potwierdzenia, że J. F. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. W uzasadnieniu decyzji Prezes IPN wskazał, że w dniu 18 września 2015 r. do organu wpłynął wniosek podpisany m.in. przez J. F. (dalej jako "wnioskodawca") o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej represje. W wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym IPN odnaleziono dokumenty wytworzone przy udziale wnioskodawcy w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora organu bezpieczeństwa państwa. Na tajny charakter relacji wnioskodawcy z organem bezpieczeństwa państwa wskazuje nadany mu pseudonim, określanie informatora jako kontaktu operacyjnego, a także opis zachowania samego informatora zawarty w notatce z dnia 22 listopada 1983 r. Z dokumentu tego wynika, że wnioskodawca zdradzał obawy, że jego syn powziął pewne informacje o kontaktach swojego ojca z funkcjonariuszem organu bezpieczeństwa państwa. W związku z powyższym, w ocenie organu, ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że wnioskodawca był wykorzystywany przez organy bezpieczeństwa państwa w kombinacjach operacyjnych (w notatce z dnia 15 listopada 1983 r. opisano udział wnioskodawcy w grze operacyjnej, która miała doprowadzić do niedopuszczenia do przyjazdu syna wnioskodawcy na grób G. P. , w dniu 1 listopada 1983 r.). Tym samym, wnioskodawca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Decyzja organu została podpisana przez Zastępcę Prezesa IPN A. R.. Pismem z dnia 9 lutego 2016 r. wnioskodawca złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przytoczył ustalenia śledztwa, w którym funkcjonariusz organu bezpieczeństwa państwa zeznał, że kontaktów z wnioskodawcą nigdy nie traktował jako spotkań z kontaktem operacyjnym. Do spotkania wnioskodawcy z ww. funkcjonariuszem bezpieczeństwa państwa doszło w ramach skarg i zażaleń. Motywem działania ww. funkcjonariusza było wykazanie się wobec przełożonych sukcesami w operacji mającej na celu doprowadzenie do zmiany zeznań przez syna wnioskodawcy. Informacje przekazywane służbie bezpieczeństwa przez wnioskodawcę nie były prawdziwe i nie były tajne (ani dla opozycji, ani dla rodziny). Spotkania wnioskodawcy z funkcjonariuszem organu bezpieczeństwa państwa były grą, której celem było utwierdzenie służby bezpieczeństwa, że odnoszą skutek podejmowane przez nią działania ukierunkowane na spowodowanie zmiany zeznań syna wnioskodawcy. Członkowie rodziny wnioskodawcy zdawali sobie bowiem sprawę z ogromu sił i środków, jakie skierowano przeciwko nim oraz z zagrożenia, w szczególności możliwej fizycznej eliminacji syna wnioskodawcy jako świadka w sprawie dotyczącej śmierci G. P.. Decyzją nr [...] z [...] marca 2016 r. Prezes IPN, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podtrzymał w całości dotychczasową swoją argumentację w sprawie. Ponownie wskazał, że z analizy dokumentów odnalezionych w archiwum IPN wynika, iż były one wytworzone przy udziale skarżącego w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora organu bezpieczeństwa państwa. Organ wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie ocenia czy doszło do współpracy w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1388). Nadto dodał, że w niniejszym postępowaniu nie bada również autentyczności dokumentów archiwalnych, nie prowadzi postępowania dowodowego w celu ustalenia prawdziwości faktów opisanych w dotyczących wnioskodawcy dokumentach. Następnie organ stwierdził, że analiza akt sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że w odniesieniu do skarżącego istnieją dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Dlatego też brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu z dnia [...] stycznia 2016 r. Decyzja organu z dnia [...] marca 2016 r. również została podpisana przez Zastępcę Prezesa IPN A. R.. Skargę na ostateczne w toku instancji rozstrzygnięcie Prezesa IPN do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. F. (dalej jako "skarżący"). W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał co do zasady swoją argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że nigdy nie był tajnym informatorem ani też "donosicielem". Dlatego też zaskarża w całości decyzję Prezesa IPN. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Stwierdzenie zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a."). Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach K.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 K.p.a. W świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem zarówno decyzję wydaną w dniu [...] stycznia 2016 r., jak i decyzję wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] marca 2016 r., wydała i podpisała z upoważnienia organu Zastępca Prezesa IPN A. R.. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. ONSAiWSA 2010/5/82; LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany art. 24 K.p.a. razem z art. 25 K.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały z dnia 20 maja 2010 r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie". Reasumując, wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Prezesa IPN, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Ujawnienie się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesłanki wznowieniowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi bezwzględną podstawę do uchylenia decyzji wydanej w wyniku tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. Zaistnienie tej podstawy w rozpatrywanej sprawie nastąpiło z chwilą kiedy Sąd doszedł do przekonania, że decyzję wydaną w I instancji i decyzję wydaną w II instancji podpisała ta sama osoba niebędąca piastunem organu. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do wznowienia postępowania, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.