VIII SA/Wa 376/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją znak: [...] z [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. J. (dalej: "skarżący", "strona") od decyzji Wójta Gminy Z. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z [...] grudnia 2020 r. znak [...] orzekającej o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną A. J. – orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa o świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną A. J., który legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS w R. ustalającym trwałą całkowitą niezdolność do pracy i trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Z materiału dowodowego, w tym z przeprowadzonych w dniach w [...].08.2020 r. i [...].11.2020 r. wywiadów środowiskowych oraz złożonych oświadczeń wynika, że skarżący mieszka z niepełnosprawną żoną A. J., prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe. A. J. jest po [...], ma prawostronny [...], zaburzenia [...], ale porusza się samodzielnie. Samodzielnie spożywa też posiłki, korzysta z toalety, wykonuje ćwiczenia fizyczne. Potrzebuje pomocy w ubieraniu, kąpieli, przygotowaniu posiłków, przygotowaniu sprzętu do ćwiczeń. W tych czynnościach pomaga jej mąż, ponadto zawozi żonę do lekarza, wykupuje leki, robi, zakupy, wykonuje inne czynności niezbędne w codziennym funkcjonowaniu (oświadczenia skarżącego z dnia [...].08.2020 r., [...].11.2020 r.). W. J. w dniu [...].11.2020 r., podał, że nie może podjąć zatrudnienia, bo ma dużo obowiązków palenie w piecu, szykowanie opału (piec obsługuje tylko osobiście), zakupy. Żona przyjmuje trzy razy dziennie leki, które podaje sam. Żona wstaje w nocy, często płacze, ma zawroty głowy, utrzymują się z renty żony. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2017 r. poz. 1466), art. 104, art. 107 k.p.a., odmówił skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną A. J.. Powodem odmowy była możliwość sprawowania naprzemiennej opieki nad A. J. przez skarżącego z innymi osobami zobowiązanymi do alimentacji oraz fakt, że niepełnosprawność nie powstała w wieku określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. tj. nie później niż do ukończenia 18 czy 25 roku życia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem. Wniósł o uchylenie decyzji Wójta i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zarzucił decyzji Wójta: - naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 uznającego za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] lutego 2021 r., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Kolegium przytoczyło brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podniosło, że stosownie do powyższego przepisu istotne jest, aby zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia wynikało z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Jednocześnie wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad małżonkiem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. SKO zauważyło także, iż związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. W ocenie organu odwoławczego, zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną i jednocześnie niezbędnej dla niej w chwili obecnej, nie wyklucza podjęcia przez skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia. Jak zauważyło Kolegium, żona skarżącego, pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności, jest samodzielna jeśli chodzi o funkcjonowanie w domu. Nie jest bowiem osobą leżącą, w domu porusza się sama, samodzielnie korzysta z toalety, jak również samodzielnie spożywa posiłki. Natomiast konieczność wykonywania jedynie niektórych czynności, które wskazał skarżący, a mianowicie zakupy, wizyty lekarskie razem żoną, palenie w piecu nie są czynnościami uniemożliwiającymi mu podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. SKO zauważyło, że czynności te mogą być wykonane w dowolnym czasie, a nadto w większości związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie kolidują z wykonywaniem pracy przez osoby pozostające w zatrudnieniu lub wykonujące inną pracę zarobkową. Organ odwoławczy wskazał, iż obowiązki związane z wykonywaniem przez stronę opieki nad żoną można więc określić jako jego pomoc niepełnosprawnej żonie, co nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wyjaśnił, iż analiza treści przepisów art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewidział pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego w takich sytuacjach, gdy opieka nad osobą niepełnosprawną jest tak bardzo absorbująca, że konieczna jest rezygnacja, albo nie jest możliwe podjęcie nawet takich form zarobkowania, które nie wymagają pracy przez osiem godzin dziennie. Zdaniem Kolegium, zakres pomocy świadczonej przez skarżącego swojej żonie w codziennych czynnościach nie jest wystarczający do uznania, że nie podejmuje on zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nią opieki uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium wskazało, że nie wyklucza, że sposób opieki może ulec zmianie, ale obecny nie ma charakteru ciągłego i stałego. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż również syn skarżącego i jego żony, który obecnie mieszka w tym samym domu co rodzice i nie pracuje, jest w stanie świadczyć pomoc usługową na rzecz matki. Konkludując, SKO stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną nie wskazuje na wystąpienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania tej opieki. Uznało także, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, bowiem nie ma znaczenia w jakim wieku powstała niepełnosprawność A. J.. Jednak, z uwagi na fakt, że nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z [...] marca 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Kolegium z [...] lutego 2021 r. Wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji zarówno organu odwoławczego, jak i organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Autor skargi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną. Kolegium - w ramach procedury odwoławczej - podzieliło argumentację organu I instancji, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki, co stanowi negatywną przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania prawa świadczenia pielęgnacyjnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu zarzuty skargi w postaci naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zasługują na uwzględnienie. Należy podnieść, że realizacja dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie warunku "stałej opieki" wymaga trwałości, rozciągłości w czasie nad osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością, a więc wykonywanie czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Zatem istotą opieki, której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie normalnych, codziennych potrzeb osoby nad którą jest sprawowana opieka, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie kwestionując stanu zdrowia A. J. i konieczności jej wsparcia przez skarżącego (do czego jest zobowiązany zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), Sąd podkreśla, że sama (wynikająca wyłącznie z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Należy nadto zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu [...] wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Odnosząc się do opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną żoną to należy zauważyć, iż A. J., mimo orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu [...], jest osobą, która pomimo przebytego [...] i prawostronnego [...] i zaburzenia [...], porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki, korzysta z toalety i wykonuje ćwiczenia fizyczne. Jak podnosi skarżący, potrzebuje ona pomocy w ubieraniu, kąpieli, przygotowaniu posiłków, przygotowaniu sprzętu do ćwiczeń, w czym pomaga jej skarżący, oraz zawozi żonę do lekarza, wykupuje leki, robi, zakupy, wykonuje inne czynności niezbędne w codziennym funkcjonowaniu. Sąd zauważa, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Ponadto przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). A zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad żoną, a rezygnacją przez niego z podjęcia zatrudnienia, a ściślej mówiąc niepodejmowaniem obecnie przez skarżącego zatrudnienia, nie istnieje taki związek. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną i jednocześnie niezbędnej dla niej w chwili obecnej, nie wyklucza podjęcia przez skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia. Sąd zauważa, iż we wcześniejszym czasie, w trakcie sprawowania opieki, skarżący podejmował zatrudnienie. Ponadto, jak słusznie podniosło Kolegium, konieczność wykonywania jedynie niektórych czynności, a mianowicie zakupy, wizyty lekarskie razem żoną, palenie w piecu nie są czynnościami uniemożliwiającymi skarżącemu podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że czynności te mogą być wykonane w dowolnym czasie, a nadto w większości związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie kolidują z wykonywaniem pracy przez osoby pozostające w zatrudnieniu lub wykonujące inną pracę zarobkową. W ocenie Sądu skarżący nie przedstawił argumentacji, która by jednoznacznie wskazywała, iż sytuacja jego żony na tyle uległa pogorszeniu, że wyklucza to możliwość podjęcia przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej, celem zajęcia się stałą opieką nad żoną, a świadczenie pielęgnacyjne będzie rekompensatą za utracony zarobek. Przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. winna być bowiem rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, tj. zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa także, iż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przewidzianym dla osoby, która rezygnując z zatrudnienia bierze na swoje barki opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale nie może w tym zakresie zwalniać także innych członków rodziny zobowiązanych do alimentacji z obowiązków, które na nich ciążą. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, A. J. posiada także troje dzieci, z których dwoje mieszka na jednej posesji. Zasadnie wywiodły organy orzekające, że syn – A. J., który zamieszkuje w tym samym budynku co rodzice i podejmuje jedynie prace dorywcze, jest obecnie w stanie świadczyć pomoc usługową na rzecz matki, co mógłby czynić naprzemiennie z ojcem, czyli ze skarżącym. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.