VIII SA/Wa 379/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 21 czerwca 2018 r. sprzeciwu J. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] na podstawie której ww. organ działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J. J. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez J. J. pod nazwą: budowa 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr ewid. [...] w granicach ABCDA (obręb [...] - [...], arkusz [...]) przy ul. M. w R. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż brak łącznego spełnienia wszystkich warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5, nie jest natomiast spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 (w zakresie kontynuacji funkcji). Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie podnosząc, iż decyzja w sposób rażący łamie prawo. Wniósł o przeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego, które ponad wszelką wątpliwość rozstrzygnie kwestię różnicy zdań pomiędzy organami pierwszej i drugiej instancji w zakresie interpretacji prawa zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie tzw. "kontynuacji funkcji", której brak spełnienia jest powodem odmowy wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Nadto skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji o treści czyniącej zadość złożonemu przez niego wnioskowi. Rozpatrując odwołanie skarżącego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] kwietnia 2018 r. orzekł o jej uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wyjaśniło, iż decyzja będąca przedmiotem rozpoznania jest kolejną decyzją w sprawie. Poprzednia decyzja Prezydenta z dnia [...] lutego 2017 r. została uchylona przez Kolegium w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] Kolegium wskazało, w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy, w tym między innymi odnośnie ustalenia stron postępowania. SKO uznało, iż kwestia stron nie została nadal ustalona przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Zauważyło, iż z akt sprawy wynika, iż Prezydent za strony postępowania uznał właścicieli działki objętej wnioskiem nr [...] oraz właścicieli działek graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji nr [...], [...], [...], [...]. Kolegium stwierdziło, że zasadnie powyższym osobom przyznany został ten przymiot, jednak krąg stron postępowania został zawężony przez organ I instancji. Przymiot strony powinien konsekwentnie przysługiwać także właścicielom działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji. W ocenie SKO organ I instancji niezasadnie pozbawił przymiotu strony właściciela działki nr [...], która wprawdzie nie graniczy bezpośrednio z częścią działki nr [...] oznaczoną przez inwestora jako teren inwestycji, jednak przez tę działkę planowana jest obsługa komunikacyjna wnioskowanej inwestycji (służebność przejazdu i przechodu), zatem znajduje się ona w zasięgu jej oddziaływania. Powyższe wskazania dają podstawę do stwierdzenia, że strony przedmiotowego postępowania zostały ustalone nieprawidłowo. Kwestia ta wymaga ponownych ustaleń przez organ I instancji i odpowiedniego udokumentowania oraz zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Zdaniem Kolegium powyższa okoliczność dotycząca ustalenia stron postępowania stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż nadal nie można uznać, iż przeprowadzone przez organ pierwszej instancji ponowne postępowanie w zakresie ustalenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest prawidłowe, znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Przytoczył brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, iż uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia [...]sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Kolegium zauważyło, iż organ I instancji ponownie uznał, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wszystkich wymagań umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie braku kontynuacji funkcji. W ocenie organu odwoławczego, argumentacja Prezydenta przedstawiona w uzasadnieniu decyzji i stanowiącej jej załącznik analizie urbanistycznej stanowi uzasadnienie dla prac planistycznych dopuszczających charakter i formę zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, mimo że stanowi alternatywny dla planu miejscowego instrument zagospodarowania przestrzennego, to jednak odgrywa inną rolę. Z samej swojej istoty decyzja ta nie jest skierowana do ogółu, ale do konkretnego inwestora, a jako wiążąca w konkretnej sprawie ma przede wszystkim pozwolić na prawne wkomponowanie planowanej zabudowy w już istniejący układ urbanistyczny, a nie współtworzyć przyszły rozwój przestrzenny na wzór planu miejscowego. Kolegium podzieliło pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. II OSK 1862/08 (LEX nr 597414), że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z kolei organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta, że pomimo, iż studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i nie posiada mocy powszechnie obowiązującej, to jednak jego ustalenia wpływają na ocenę dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na obszarze pozbawionym planu miejscowego. Uznał, iż rozważania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym zakresie są całkowicie nieuprawnione. Kolegium podzieliło wykładnię przepisów ustawy, zgodnie z którą postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział bowiem sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie o pozwoleniu na budowę, które to decyzje nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium. Kolegium podkreśliło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być oparta na regulacjach nie mających charakteru norm prawa powszechnie obowiązującego. Studium takich norm nie zawiera o czym świadczy treść art. 9 ust. 5 ustawy. Dlatego nie stanowi przeszkody do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy sprzeczność jego zamiaru inwestycyjnego z ustaleniami studium, a tym bardziej z ustaleniami wyrażonymi w projektach uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podniósł, iż nie można uznać argumentów organu I instancji sprowadzających się do stanowiska, że w związku z tym, iż planowana inwestycji jest sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi to zatem przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, że postanowienia nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., na które powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mają charakteru wiążącego w niniejszej sprawie i nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wskazało na regulację art. 62 ust. 1 u.p.z.p. podnosząc, iż przepisy ustawy przewidują sytuację, gdy może zachodzić sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją, w stosunku do której wystąpiono z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, z treścią projektowanego planu miejscowego. Wyjaśniło, iż postanowieniem Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., zawieszono przedmiotowe postępowanie, na czas 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 21 grudnia 2016 r. W związku z tym, że Rada Miejska w R. nie uchwaliła planu miejscowego w powyższym okresie, postanowieniem Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. podjęto zawieszone postępowanie. Zatem obecnie, organ I instancji nie ma podstaw do wstrzymywania, przedłużania przedmiotowego postępowania (w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 62 ust. 1a i 2 u.p.z.p.) z uwagi na to, że może zachodzić sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z treścią projektowanego planu miejscowego. Nie może to być też przesłanką do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy. Następnie Kolegium ponownie dokonało wykładni i zastosowania w sprawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Cytując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, iż warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji zatem - to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Wskazało, iż spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. - co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium uznało, iż kwestia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została przeanalizowana prawidłowo przez organ I instancji, nie wyjaśniony został należycie stan faktyczny sprawy, co naruszyło tym samym dyspozycje art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, iż obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a nie wokół granic terenu objętego wnioskiem, czyli w niniejszym przypadku wokół części działki objętej wnioskiem, oznaczonej na mapie stanowiącej część graficzną analizy lit. ABCD. Nadto wielkość frontu działki nie została ustalona w sposób odpowiedni. Dla prawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego istotne jest ustalenie szerokości frontu działki. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. SKO wyjaśniło, iż w przedmiotowej sprawie teren inwestycji (działka nr [...]) nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a wjazd i wejście na teren inwestycji ma odbywać się z działki nr [...] - na zasadzie ustanowionej na tej działce służebności przechodu i przejazdu. Stąd też konieczne jest odejście od literalnego rozumienia pojęcia "frontu działki" na rzecz wykładni pozajęzykowej - celowościowej, ze względu na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu pozbawionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dokładnie dla terenu, który ma dostęp do drogi publicznej także przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przeciwnym razie nie byłoby bowiem możliwe określenie frontu działki, która ma dostęp do drogi np. poprzez drogę wewnętrzną. Zdaniem Kolegium w realiach przedmiotowej sprawy, wbrew twierdzeniu organu I instancji, front działki objętej wnioskiem stanowi ta część działki nr [...], która przylega do działki nr [...] - na całej szerokości tej działki - z której odbywa się główny wjazd lub wejście na teren inwestycji. W ocenie SKO nie można wykluczyć, że w ponownym postępowaniu organ I instancji uzna za zasadne wyznaczenie obszaru analizowanego w takiej samej wielkości jak obecnie, tj. [...] m, jednak może to ewentualnie uczynić nie w oparciu o trzykrotność frontu, gdyż jak wskazano powyżej wielkość jego jest inna (mniejsza) niż przyjął, a jeżeli uzna (wykaże), że tak wyznaczony obszar położny dalej niż w odległości trzykrotności szerokości frontu działki wskazanego przez Kolegium, np. tworzy pewną architektoniczną całość. Kolegium stwierdziło zatem, że kwestia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga na nowo rozważenia przez organ I instancji w ponownym postępowaniu, przy uwzględnieniu zaprezentowanych powyżej rozważań. W szczególności po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego i należytym uzasadnieniu przyjętej jego wielkości, biorąc pod uwagę wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym (brak jest uzasadnienia oraz podstaw prawnych do dzielenia wyznaczonego obszaru analizowanego na mniejsze części w oparciu np. o granice pomiędzy strefami według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.), organ I instancji powinien ustalić między innymi, czy przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie 13 domów jednorodzinnych nie koliduje z funkcjami realizowanymi na tych działkach. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania (art. 7, 10, 28, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter tych naruszeń nie można ich naprawić w trybie art. 136 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium na obecnym etapie postępowania nie może orzec co do istoty sprawy, gdyż pociągałoby to za sobą konieczność przeprowadzenia przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w znacznej części (w tym sporządzenie nowej analizy i projektu nowej decyzji, uzyskanie uzgodnień wymaganych ustawą) i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a., a ponadto organ I instancji nie zapewnił wszystkim stronom możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 7 maja 2018 r. złożył skarżący. Wniósł o: - zobowiązanie organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a., które ponad wszelką wątpliwość rozstrzygnie kwestię różnicy zdań pomiędzy organami I i II instancji w zakresie interpretacji prawa zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie tzw. "kontynuacji funkcji"; - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt spraw powiązanych ze sprawą przedmiotową, tj. decyzja z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] oraz decyzja z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...]; - zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji o treści czyniącej zadość złożonemu przez skarżącego wnioskowi. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł m.in., iż uchylanie się przez organ odwoławczy od wykonania kompetencji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez nadużycie art. 138 § 2 k.p.a., godzi w zasadę szybkości postępowania, zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ wyższej instancji. Ochrona zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być preferowana kosztem innych wartości procesowych, w tym wymagań szybkości i prostoty postępowania, nie powinna być również rozpatrywana w oderwaniu od mechanizmu ochrony interesów strony, jakim jest kontrola decyzji wykonywana przez sądy. W ocenie skarżącego, uchybienia wykazane przez SKO w zakresie żądania strony mogły i powinny zostać uzupełnione. Oznacza to, że nie było przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej: "p.p.s.a.") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że Sąd stwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Wskazując jako podstawę uchylenia art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało jakie normy postępowania zostały naruszone. Trudno bowiem nie przyznać racji organowi odwoławczemu, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji uznał, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez J. J. polegającej na budowie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak i stwierdzono naruszenia przepisów art. 10, art. 28, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, gdyż Prezydent Miasta R., mimo wydanej już uprzednio przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2017 r. w tej sprawie, nie uzupełnił materiału dowodowego we wskazanym w tymże rozstrzygnięciu zakresie. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent przede wszystkim nie ustalił i nie wyjaśnił kwestii stron postępowania. Przymiot strony w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy (oprócz inwestora i właściciela działki objętej wnioskiem) posiadają właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących bezpośrednio z działką objętą wnioskiem (terenem inwestycji), ponieważ zostaną narażeni na oddziaływanie planowanej na tej działce inwestycji. Przymiot taki mogą posiadać także podmioty uprawnione w stosunku do nieruchomości, które wprawdzie nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, ale położone są w zasięgu jej oddziaływania. Prawidłowym jest stwierdzenie Kolegium, iż krąg stron postępowania powinien obejmować, oprócz właścicieli działki objętej wnioskiem nr [...] oraz właścicieli działek graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji nr [...], [...], [...], [...], również właścicieli działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, jak i właściciela działki nr [...], która wprawdzie nie graniczy bezpośrednio z częścią działki nr [...] oznaczoną przez inwestora jako teren inwestycji, jednak przez tę działkę planowana jest obsługa komunikacyjna wnioskowanej inwestycji (służebność przejazdu i przechodu). A zatem należy przyjąć, iż właściciele działki nr [...] znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej na działce nr [...] inwestycji. Powyższe wskazuje, że strony przedmiotowego postępowania zostały ustalone nieprawidłowo. Kwestia ta wymaga ponownych ustaleń przez organ I instancji oraz zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Należy bowiem zauważyć, iż zasięg oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia powinien być zweryfikowany przez organ prowadzący postępowanie w każdej sprawie indywidualnie. Natomiast przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w wyżej opisanym zakresie wykraczałoby poza dodatkowy charakter tego postępowania, a co za tym idzie naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Z kolei ustalenie stron postępowania na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., pozbawiając strony prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu stwierdzenie powyższych uchybień upoważnia organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, bowiem dla oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, niezbędnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony organ odwoławczy. Powyżej przedstawiona okoliczność nieprawidłowego ustalenia stron kontrolowanego postępowania jest zatem wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Jednocześnie Sąd pragnie wskazać, iż za prawidłową uznaje szczegółowo przedstawioną argumentację Kolegium zawartą w decyzji z [...] kwietnia 2018 r., w tym dotycząca rozważenia na nowo kwestii spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie braku kontynuacji funkcji. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.