VIII SA/Wa 382/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent Miasta R. (zwany dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 14, art. 17, art. 39, art. 101 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwana dalej "u.p.s.") oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej "k.p.a."), orzekł o odmowie przyznania J. F. (dalej: "skarżący", "strona") pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu odzieży, tj. kurtki zimowej i kaleson. Organ I instancji wskazał, że na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r., inicjującego przedmiotowe postępowanie, w dniu [...] stycznia 2014r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe i ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym na stałe. Łączna wysokość dochodu strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w grudniu 2013 r. wynosiła [...] zł (zasiłek stały [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny 153 zł oraz dodatek mieszkaniowy [...] zł) i nie przekraczała kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Okoliczności te kwalifikują stronę do uzyskania pomocy. Prezydent wskazał jednak, że o przyznanie tożsamej pomocy (na zakup odzieży zimowej - kurtki i kaleson) skarżący ubiegał się podczas wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2013 r. i pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu ww. odzieży w kwocie [...] zł, otrzymał na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy w związku z odwołaniem skarżącego kwota ta uległa podwyższeniu o kwotę [...] zł, czyli do kwoty [...] zł. W toku wywiadu środowiskowego skarżący przedstawił pracownikowi socjalnemu zakupioną odzież, tj. jedną parę kaleson za kwotę [...] zł. Podał nadto, że za pozostałą kwotę nie zakupił odpowiedniej dla siebie kurtki zimowej, ponieważ na ten cel jest mu potrzebna kwota [...] zł, której przyznania oczekuje od organu pomocy społecznej. Określił również, że potrzebuje zakupić jeszcze jedną parę kaleson, aby miał na zmianę. Organ I instancji wywiódł, że w [...] sklepach odzieżowych ceny kurtek zimowych kształtują się aktualnie już od kwoty [...] zł, zaś ceny kaleson od [...] zł. Tak więc kwoty przedstawionych ofert tego typu garderoby nie są wygórowane i strona miała możliwość zakupu ww. odzieży za dowolną kwotę w miarę swoich możliwości finansowych. Poza tym organ podniósł, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy. Organ administracji w tego rodzaju sprawach musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia. Osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Podał, że środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb. W związku z tym organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych. Skarżący od 2006 r. jest systematycznie obejmowany pomocą organu w formie zasiłków celowych, okresowych oraz zasiłków celowych na zakup posiłku, a od sierpnia 2012 r. strona ma przyznane świadczenie w formie zasiłku stałego z tytułu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r. w każdym miesiącu skarżący był objęty pomocą w formie zasiłków celowych i celowych specjalnych na łączną kwotę [...] zł (żywność [...] zł, środki czystości [...] zł, odzież [...] zł, leki [...] zł, usługi fryzjerskie [...] zł, koc wełniany i poduszka [...] zł). Ponadto otrzymał pomoc w formie zasiłku celowego na zakup posiłku po [...] zł miesięcznie na kwotę [...] zł. Obecnie odrębnymi decyzjami stronie zostanie przyznana pomoc w formie zasiłku celowego na zakup posiłku w kwocie po [...] zł miesięcznie na okres od stycznia 2014 r. do marca 2014 r. oraz zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu: żywności, w tym 2 szt. miodu gryczanego, środków czystości, leków, w tym ziół (lipy, mięty, rumianku i pokrzywy) i ciśnieniomierza. Prezydent podał także, iż na 2014 rok dysponuje kwotą [...] zł z przeznaczeniem na zasiłki i pomoc w naturze (do wykorzystania w części 1/12 miesięcznie). Z kwoty tej musi zabezpieczyć dofinansowanie do półzimowisk, kolonii i półkolonii [...] zł, na sprawienie pogrzebu [...] zł, na dofinansowanie kosztów ogrzewania [...] zł, na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego [...] zł. Pozostała kwota [...] zł przeznaczona jest na zasiłki celowe dla osób i rodzin. Z analizy ilości spraw prowadzonych w 2013 r. wynika, że przeciętnie w każdym miesiącu do pomocy uprawnionych może być około 2200 osób i rodzin, natomiast miesięczna kwota pomocy, jaka może być wydatkowana na pomoc w formie zasiłków, wynosi [...] zł czyli około [...] zł na rodzinę. Powyższe okoliczności, w ocenie organu I instancji, uzasadniały odmowę przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżący wniósł o przyznanie wnioskowanej przez niego pomocy. Podał, że aktualnie są wyprzedaże kurtek zimowych i jest okazja zakupu nowej kurtki firmowej marki "Adidas" po obniżonej cenie za kwotę [...] zł. Skarżący chce kupić właśnie taką kurtkę, bo jest ona uszyta na jego sylwetkę. Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący wniósł o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu [...] stycznia 2014 r. ustalono, że skarżący oczekuje pomocy na zakup żywności, zakup gorącego posiłku, środków czystości, miodu gryczanego, leków, kurtki zimowej, kaleson i ciśnieniomierza. Sprawy dotyczące pomocy na zakup żywności, środków czystości, miodu gryczanego, leków i ciśnieniomierza zostały rozstrzygnięte odrębnymi decyzjami. Kolegium ustaliło, że skarżący jest kawalerem, mieszka sam, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe oraz jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]). Łączna wysokość dochodu skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w grudniu 2013 r. wynosiła [...] zł, na który składał się zasiłek stały w kwocie [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Organ odwoławczy ocenił, że w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanej przez skarżącego pomocy, tj. nieprzekroczenie kryterium dochodowego oraz wystąpienie okoliczności dodatkowych uzasadniających udzielenie pomocy, wśród których występuje bezrobocie, długotrwała lub ciężka choroba, czy niepełnosprawność. Podjęta przez organ I instancji decyzja jest jednak zasadna, bowiem na zakup wnioskowanej odzieży zimowej skarżący otrzymał już pomoc w grudniu 2013 r. w kwocie [...] zł. Jak wynika z art. 39 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy oparty jest na tzw. uznaniu administracyjnym, które polega na tym, że organ administracyjny, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wniosek, nie ma obowiązku jego uwzględnienia. Orzekając w przedmiocie przyznania zasiłku celowego organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Wydanie decyzji winno być zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia zgodnie z jej oczekiwaniami. Organ musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia, przeciwnie wnioskodawca musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, której oczekiwałby. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. W ocenie Kolegium, organ I instancji właściwie wyjaśnił, jaką kwotą na zabezpieczenie potrzeb socjalnych w 2014 r. dysponuje, w szczególności, że przeciętnie w każdym miesiącu do pomocy może być uprawnionych około 2200 osób i rodzin, natomiast miesięczna kwota pomocy, jaka może być wydatkowana na pomoc w formie zasiłków wynosi ponad [...] zł, czyli około [...] zł na rodzinę. Wskazał także, iż skarżący systematycznie od 2006 r. korzysta z różnych form pomocy społecznej (zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego, zasiłku celowego na zakup posiłku). Prawidłowo także podał, iż wnioskowana przez stronę potrzeba bytowa została zaspokojona poprzez przyznanie stronie świadczenia w kwocie [...] zł na jej zrealizowanie. W konsekwencji Kolegium stwierdziło zasadność podjętej przez organ I instancji decyzji. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu odzieży, tj. kurtki zimowej i 3 par bawełnianych, ocieplanych kaleson. Podał, iż ze środków, jakie otrzymał w grudniu 2013 r. zakupił kalesony za [...] zł, natomiast z pozostałej kwoty [...] zł nie jest w stanie nabyć kurtki zimowej oraz dodatkowych 2 par kaleson. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zasady i tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określa ustawa o pomocy społecznej. Przepis art. 2 ust.1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują, jak już wyżej wskazano, ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, bowiem jest związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, jak również przywołanymi przepisami u.p.s. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega na dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Przyznanie stronie pomocy (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., tzn. koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r., I SA/Wa 445/06, LEX nr 197469). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji nie przekroczyły uznania administracyjnego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał kwotę środków pieniężnych, jakimi miesięcznie dysponuje na udzielenie świadczeń, a także ilość osób ubiegających się o te świadczenia w tym okresie. Organ zwrócił uwagę, że zobowiązany jest do racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami, aby zabezpieczyć potrzeby osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji życiowej. W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie przedmiotowego zasiłku celowego. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż w omawianym okresie przyznano skarżącemu pomoc w łącznej kwocie [...] zł ([...] zł na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", [...] zł na zakup środków czystości, [...] zł na zakup żywności, [...] zł na zakup ciśnieniomierza). Z powyższego wynika, że skarżący nie pozostaje bez wsparcia organu pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego. Ponadto istotne jest, że wnioskowana przez stronę pomoc została już zrealizowana decyzją z grudnia 2013 r. w kwocie [...] zł. Należy zauważyć, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich wszystkich żądań. Organ pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich istotnych potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej. Organ zabezpiecza wyłącznie potrzeby podstawowe, w tym również potrzeby skarżącego. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że średnia miesięczna pomoc, jaką może wydatkować organ I instancji na zasiłki wynosiła [...] zł. Wysokość pomocy udzielonej skarżącemu łącznie z tytułu zasiłków celowych w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji stanowi kwotę [...] zł, co znacznie przewyższa wysokość przeciętnego zasiłku celowego. Skarżący winien mieć świadomość, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej, a więc nie każdej, potrzeby życiowej. Z woli ustawodawcy zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej, które może, ale nie musi zostać przyznane nawet wówczas, jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby je otrzymać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2010 r., II SA/Łd 607/10, LEX nr 755851). Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.