VIII SA/Wa 388/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I.L., K.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. VIII SA/Wa 388/08 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami) dalej jako k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania K. L. i I. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wybudowanego pawilonu wejściowego z windą, znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...], położonej przy ulicy W. [...] w R. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne I Instancji wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako PINB) w dniu [...] lipca 2006 roku na wniosek K. L. i I. L. Przedmiotowa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 12 czerwca 2006 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wpłynął wniosek K. L. i I. L.o wszczęcie postępowania i wydanie orzeczenia nakazującego R. S.A. w R. rozbiórkę obiektu budowlanego – pawilonu wejściowego z windą panoramiczną przy ulicy [...] w R. PINB w R. w dniu [...] lipca 2006 roku wszczął postępowanie administracyjne na wniosek K. i I. L. w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wybudowanego pawilonu. W toku postępowania przeprowadzono wizję lokalną w terenie, w trakcie której ustalono, że właścicielem obiektu jest R. S.A. w R. Obiekt jest całkowicie wykończony i użytkowany od 2001 roku. Usytuowanie pawilonu wejściowego z windą odpowiada inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z dnia [...] listopada 2000 roku, z której wynika, że pomiędzy działką nr [...] (na której usytuowany jest obiekt), a działką nr [...] znajduje się ogrodzenie o konstrukcji stalowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku, nr [...] organ I Instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wybudowanego pawilonu wejściowego znajdującego się na działce nr [...]. Od decyzji organu I Instancji odwołanie złożyli I. L. i K. L. Organ odwoławczy podnosił, że treść zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, gdyż nie zawiera takich obligatoryjnych elementów jak: uzasadnienie prawne - brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu - przeniesienie wykazu stron z treści decyzji do odrębnego rozdzielnika powoduje, że orzeczenie to dotknięte jest wadą w postaci braku oznaczenia stron. Nadto organ zauważył, że decyzja I Instancji nie została skierowana do pełnomocników R. S.A . Zdaniem organu, zgodnie z art. 104 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w granicach żądania określonego przez stronę inicjującą postępowanie. W tych też granicach należy ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, tj. w tym znaczeniu, że decyzję taką trzeba odnosić do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego niezrozumiałym jest dlaczego organ I Instancji wszczął postępowanie w sprawie "doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem pawilonu wejściowego z windą, znajdującego się na działce nr [...] przy ulicy [...] w R.’’, podczas, gdy wnioskodawcy domagali się wydania nakazu rozbiórki pawilonu wejściowego z windą panoramiczną. Organ zauważył, że K. i I. L. z identycznym żądaniem wydania nakazu rozbiórki pawilonu zwrócili się do organu nadzoru budowlanego już w dniu 21 lutego 2002 roku. Wydana wówczas w dniu [...] stycznia 2003 roku decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego została utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2003 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 roku, syg. akt IV SA/Wa 2893/03 oddalił skargę K. i I. L. Następnie organ podniósł, że art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2002 roku, nr 153, poz. 1270 ze zmianami) stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Oznacza to, że związanie prawomocnym orzeczeniem sądu dotyczy każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Moc wiążąca rozstrzygnięcia jest związana z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Ratio legis art. 170 polega na tym, że gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. W ocenie organu, brak było podstaw prawnych do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie już rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną. W związku z tym, należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne przed organem I Instancji. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli K. L. i I. L. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji zarzucali nieważność z powodu wady określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jako że niewłaściwie ustaliła stronę postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym uniemożliwieniu stronie tego postępowania, bez własnej winy udziału w tym postępowaniu. W związku z tym, wnosili o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podnosili, że organy błędnie ustaliły, iż stroną postępowania był, między innymi M. spółka z o.o. Według ustaleń skarżących, wieczystym użytkownikiem działek nr [...] i właścicielem znajdujących się na nich budynków, a zatem i stroną postępowania jest Z. spółka z o.o. Zdaniem skarżących, właściwe ustalenie stron postępowania jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia. Skarżący również podnosili, że wystąpili z wnioskiem o rozbiórkę obiektu, ponieważ ich zdaniem nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem. Tymczasem organ odwoławczy uznał, iż postępowanie prowadzone było wbrew woli skarżących i na tej podstawie umorzył postępowanie, uchylając się od doprowadzenia tego obiektu budowlanego do zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga K. L. i I. L. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej jako p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy podnieść, że organ administracji publicznej prawidłowo zauważył, iż już raz złożony przez skarżących w dniu 21 lutego 2002 roku wniosek o przeprowadzenie postępowania w sprawie rozbiórki pawilonu wejściowego z windą R. S.A. na działce nr [...], został rozpoznany i zakończony w toku postępowania administracyjnego ostateczną decyzją, a skarga została przez sąd administracyjny oddalona. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. umorzył postępowanie rozbiórkowe. Organ uzasadniając stanowisko podnosił, że inwestor realizując ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę działał w zaufaniu do organów administracji i nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2003 roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. i I. L. utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. Skargę na ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2003 roku złożyli K. i I. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 roku, syg. akt 7/IV SA 2893/03 oddalił skargę. Wyrok sądu stał się prawomocny w dniu 18 stycznia 2005 roku. K. i I. L. w dniu 8 czerwca 2006 roku ponownie złożyli wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania rozbiórki pawilonu wejściowego R. S.A. Organ I Instancji przeprowadził postępowanie i decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku umorzył postepowanie. Decyzję organu odwoławczego uchylającą w całości zaskarżoną decyzję oraz umarzającą postępowanie I Instancji należy uznać za prawidłową. Trafnie zauważył i podniósł organ odwoławczy, iż poza uwagą organu I Instancji pozostały dwie kwestie. Po pierwsze - skarżący w dniu 8 czerwca 2006 roku złożyli wniosek o nakazanie R. dokonania rozbiórki pawilonu wejściowego, a przedmiotem rozstrzygnięcia tegoż organu była kwestia doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przedmiotowego pawilonu. Po drugie zaś, organ nie zauważył, że już na skutek analogicznego wniosku z 22 lutego 2002 roku zostało przeprowadzone postępowanie dotyczące tej kwestii, zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, która została poddana kontroli sądowej. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tak więc, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie nakazania rozbiórki pawilonu wejściowego na działce położonej przy ulicy [...] [...] w R. jest wiążący. Drugie postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i skontrolowane przez sąd administracyjny nie mogło się toczyć, zaś wszczęte postępowanie administracyjne winno być umorzone, jako bezprzedmiotowe ( art. 105 k.p.a.). Organ prawidłowo uchylił decyzję I Instancji, ponieważ rozpoznała ona sprawę w zakresie, który nie był objęty wnioskiem skarżących. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżących, a mianowicie braku udziału w sprawie jako strony postępowania Z. jako nabywcy prawa użytkowania wieczystego działki oraz odrębnej własności budynków, w tym budynku pawilonu wejściowego, o którego nakazanie rozbiórki skarżący wnosili, należy uznać je za chybione. Organ odwoławczy po wpłynięciu odwołania, zlecił przeprowadzenie organowi I Instancji postępowania uzupełniającego celem ustalenia podmiotu, który posiada tytuł prawny do działki nr [...], na której usytuowany jest budynek pawilonu. Z aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2007 roku wynikało, iż przedmiotową nieruchomość nabyła M. spółka z o.o. w P. Tak więc, należy uznać, że organ przeprowadził prawidłowo postępowanie, celem ustalenia stron postępowania. W sytuacji, w której doszłoby do późniejszych zmian podmiotowych, o których organ nie wiedział i nie mógł wiedzieć, to brak zawiadomienia nowej strony nie może obciążać organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Brak winy strony podlega udowodnieniu. Nie wystarczy tutaj prawdopodobieństwo ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 1998 roku, I SA/Lu 652/97). Skarżący w żaden sposób, w swojej skardze nie wykazują, aby Z. spółka z o.o. w W. nie brała udziału w sprawie bez własnej winy. Należy również zauważyć, że treść rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, w żaden sposób nie narusza praw wyżej wskazanej spółki. Skarżący w swojej skardze nie stawiają żądnych zaś zarzutów zaskarżonej decyzji, które naruszałyby ich prawa. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.