VIII SA/Wa 389/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Zakład Budżetowy z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej jako: "Prezes KZGW", "organ odwoławczy") Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Ww. decyzją Prezes KZGW, po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Wodociągów i Kanalizacji – Zakład Budżetowy w B. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych i prowadzenia robót ziemnych w związku z planowaną realizacja inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w B. – orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji i instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: pismem z dnia 25 września 2015 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji – Zakład Budżetowy w B. (dalej także jako: "skarżący") zwrócił się o wydanie w drodze decyzji zgody na budowę (modernizację) i rozbudowę oczyszczalni ścieków w B.. Przedmiotowy wniosek miał na celu doprowadzenie projektu budowlanego do stanu zgodnego z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z uwagi na usytuowanie przedmiotowej inwestycji na terenach zalewowych. W uzasadnieniu swojego wniosku Skarżący wskazał, iż planowana inwestycja nie zmienia, a nawet może wpłynąć na zmniejszenie zagrożenia spowodowanego ryzykiem powodziowym. Ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Wodociągów i Kanalizacji-Zakładu Budżetowego w B., orzekł; 1) o odmowie zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych i prowadzenia robót ziemnych, w związku z planowaną realizacją inwestycji polegającej na budowie (modernizacji) i rozbudowie oczyszczalni ścieków w B. przy ul. S., planowanej na terenie nieruchomości, działkach o nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] obręb [...] B. i działce o nr ew. [...] obręb [...] M., gmina B., zlokalizowanych na prawym brzegu rzeki P. w rejonie km 44+850 wg map zagrożenia powodziowego; 2) o odmowie zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków i osadów ściekowych w związku z planowaną realizacją przedsięwzięcia obejmującą wykonanie m. in. osadnika wtórnego oraz budynku odwadniania i suszenia osadów ściekowych. W uzasadnieniu swojej decyzji Organ I instancji wskazał, iż przyjęte rozwiązania techniczne, wyniesienie poziomu posadzki obiektów, czy też rozwiązania konstrukcyjne projektowanych urządzeń, nie stanowią zabezpieczenia przedsięwzięcia przed oddziaływaniem wód wezbraniowych. W ocenie Organu l instancji pomimo faktu, iż przedsięwzięcie obejmuje modernizację istniejących obiektów, których oddziaływanie na środowisko w chwili obecnej istnieje, należało stwierdzić, iż rozbudowa oczyszczalni ścieków będzie wiązała się ze zwiększeniem zagrożenia dla jakości wód, w szczególności wobec usytuowania części nowych obiektów bliżej koryta rzeki w stosunku od obiektów istniejących. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożył Zakład Wodociągów i Kanalizacji - Zakład Budżetowy w B. (dalej także jako: "skarżący"). Skarżący wyjaśnił, że istniejąca oczyszczalnia ścieków funkcjonuje od 1992 roku w wersji oczyszczalni biologicznej [...]. Mając na względzie zagrożenie powodziowe, dotychczasowe obiekty zostały wybudowane w taki sposób, aby w przypadku wystąpienia powodzi nie powodować zagrożenia dla jakości wód m.in. zlokalizowano pompownię główną oraz najbardziej newralgiczny węzeł mechanicznego oczyszczania na terenie niezagrożonym powodzią, ok. 1 km poza terenem oczyszczalni. W całym okresie eksploatacji, pomimo kilku wezbrań wód rzeki P., nie wystąpiły żadne czynniki powodujące zanieczyszczenie środowiska nieoczyszczonymi ściekami, czy osadami ściekowymi. Odwołujący się podkreślił, że przebudowa oczyszczalni jest priorytetowym zadaniem miasta B. i jest konieczna z uwagi na potrzebę przyjęcia ścieków z rozbudowanej sieci kanalizacyjnej dla wyznaczonej aglomeracji B., z uwagi na wyeksploatowanie energochłonnego systemu napowietrzania oraz z uwagi na potrzebę poprawy efektywności w zakresie stopnia oczyszczenia ścieków. Ponadto skarżący wyjaśnił, że zakres planowanych robót jest ograniczony do niezbędnego minimum i ma na celu dostosowanie istniejącej, eksploatowanej od 24 lat oczyszczalni ścieków do wymogów określonych dyrektywami unijnymi i polskim prawem. W projekcie modernizacji i rozbudowy oczyszczalni ścieków w B. uwzględniono wszelkie zapisy zawarte w operacie wodnoprawnym, aktualnie obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym oraz aktualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Nowe obiekty inżynieryjne (osadnik wtórny, pompownia osadów) mogące tworzyć zagrożenia w czasie powodzi, zaprojektowano w dostosowaniu do rzędnych istniejącego ciągu ściekowego, tj. ok. 3 m powyżej terenu. W aktualnym projekcie modernizacji i rozbudowy oczyszczalni ścieków w B. przewidziano ewentualne podtopienia, umieszczając nowe obiekty na bezpiecznym poziomie w stosunku do terenów zalewowych. Biorąc pod uwagę ograniczenia terenowe, posadzka projektowanej stacji dmuchaw jest wyniesiona 15 cm powyżej rzędnej wody stuletniej. Projektowaną halę odwadniania i suszenia osadów planuje się wybudować na rzędnej 115,10 m n.p.m. (20 cm wyżej niż obecna instalacja odwadniania). Wszelkie instalacje technologiczne będą wyniesione ponad rzędną wody stuletniej. Ponadto skarżący Zakład oświadczył, że w przypadku wystąpienia na terenie oczyszczalni ścieków strat powodziowych zobowiązuje się, iż nie będzie kierować roszczeń do jednostek zewnętrznych. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego zakładu, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji zgodził się z merytorycznym uzasadnieniem decyzji organu I instancji. Pomimo pozytywnego ocenienia planowanych działań skarżącego zakładu w sytuacji zagrożenia powodziowego, organ II instancji stwierdził jednak, iż lokalne uwarunkowania wskazują, że w przypadku wystąpienia powodzi może wystąpić utrudnienie w eksploatacji niektórych obiektów skarżącego. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie dokumentacji wnioskowej ustalił, że przedmiot planowanego przedsięwzięcia stanowi modernizacja istniejącej oczyszczalni ścieków w B. przy ul. S. oraz jej rozbudowa o nowe urządzenia i obiekty budowlane w sposób szczegółowy określone w stosownej dokumentacji. Następnie organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji ustalił, że teren nieruchomości wskazanych pod planowane przedsięwzięcie znajduje się w rejonie km 44+850 rzeki P. według map zagrożenia powodziowego (godło arkusza: [...]), częściowo w zasięgu wody o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda 10%) oraz w całości w zasięgu wody o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda 1%). Zgodnie z załączoną do wniosku mapą sytuacyjno-wysokościową, pochodzącą z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starosty B., rzędne terenu w rejonie planowanego przedsięwzięcia kształtują się w przedziale 113,70 - 115,00 m n.p.m., natomiast stosownie do ustaleń map zagrożenia powodziowego rzędna wody 10% wynosi w tym rejonie 114,93 m n.p.m., a rzędna wody 1% wynosi 115,35 m n.p.m. W przypadku wystąpienia wody 10% istnieje ryzyko pokrycia części terenu wodą o głębokości dochodzącej do 1,23 m, natomiast w przypadku wystąpienia wody 1% głębokości zalewu będą wynosić ok. 0,35 - 1,55 m. Z analizy uwarunkowań lokalnych wynika, że obiekty istniejącej oczyszczalni ścieków znajdują się w odległości ok. 90-150 m od koryta rzeki P., zaś projektowana rozbudowa obejmuje m. in. wykonanie nowego osadnika wtórnego w odległości ok. 150 m od koryta rzeki i obiektu budowlanego budynku odwadniania i suszarni osadów ściekowych w odległości ok. 90 m od koryta rzeki, które mają być zlokalizowane w całości w zasięgu wody 10%. Organ wyjaśnił, że lokalne ukształtowanie terenu i bliskie sąsiedztwo koryta rzeki wpływają na zagrożenie powodziowe terenu nieruchomości, a w przypadku wystąpienia powodzi cały teren wskazany pod lokalizację przedsięwzięcia zostanie pokryty wodami wezbraniowymi, które będą utrudniały eksploatację urządzeń, mogą powodować ich uszkodzenie, czy też uniemożliwić funkcjonowanie oczyszczalni ścieków. Organ zaznaczył, że eksploatacja instalacji i urządzeń będzie wiązała się z wytwarzaniem odpadów (osadów ściekowych), które mogą stanowić poważne zagrożenie dla środowiska wodnego w przypadku wystąpienia powodzi. Lokalizacja budynku odwadniania i suszenia osadów ściekowych, jak również przyjęte rozwiązania koncepcyjne nie gwarantują, że w przypadku wystąpienia powodzi przetwarzane osady ściekowe nie przedostaną się do środowiska. Pomimo faktu, że przedsięwzięcie obejmuje modernizację istniejących obiektów, których oddziaływanie na środowisko w chwili obecnej istnieje, należy zauważyć, że rozbudowa oczyszczalni ścieków będzie wiązała się ze zwiększeniem zagrożenia dla jakości wód, w szczególności wobec usytuowania części nowych obiektów bliżej koryta rzeki w stosunku do obiektów już istniejących. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, zgodził się z merytorycznym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa KZGW mapami zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), które zostały opublikowane w dniu 15 kwietnia 2015r. na stronie Hydroportalu teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki P., w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q 1%) oraz w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q 10%). W przypadku wystąpienia wody o przepływie Q 1% teren inwestycji zostanie w znacznej części pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2 m (na ww. mapach podane są cztery przedziały głębokości wody). Analiza mapy sytuacyjno - wysokościowej wykazała, że w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q 10% istnieje ryzyko pokrycia części terenu inwestycji wodą o głębokości dochodzącej do ok. 1,2 m. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Dyrektora RZGW w W. wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] , przekazującym do tut. organu przedmiotowe odwołanie, iż konstrukcja ziemna znajdująca się w północnej części terenu inwestycji, pomiędzy istniejącymi obiektami i urządzeniami oczyszczalni ścieków oddzielająca ww. obiekty i urządzenia od koryta rzeki nie chroni całego terenu oczyszczalni ścieków przed oddziaływaniem wód wezbraniowych, a rzędne nasypu jedynie lokalnie przewyższają rzędną wód wezbraniowych. Odnosząc się do zobowiązania skarżącego, iż w przypadku wystąpienia na terenie oczyszczalni ścieków strat powodziowych Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie będzie kierował roszczeń do jednostek zewnętrznych, organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia tego rodzaju zobowiązań. Ochrona przed powodzią jest ustawowym obowiązkiem (art. 88a ust. 1 Prawa wodnego), nałożonym na organy administracji rządowej i samorządowej. Podsumowując Prezes KZGW wskazał, że planowana inwestycja może spowodować zwiększenie ryzyka powodziowego. Ze względu na fakt, iż przedsięwzięcie wiąże się z gromadzeniem ścieków i odpadów (osadów ściekowych) na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w przypadku powodzi może wystąpić poważne zagrożenie dla środowiska wodnego (dla jakości wód). Zaproponowane przez wnioskodawcę rozwiązania nie dają bowiem gwarancji, że podczas powodzi ścieki i osady ściekowe nie przedostaną się do środowiska. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. złożył Zakład Wodociągów i Kanalizacji – Zakład Budżetowy w B.. W treści skargi zaskarżonej decyzji skarżący zakład zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 84 § 1 kpa poprzez: a) naruszenie granic swobodnej oceny dowodów; b) pominięcie postanowienia RDOŚ z dn. [...] października 2015 r., w którym zostało uznane, że dla tego samego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; c) nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu społecznego, a także pominięcie negatywnych aspektów i zagrożeń dla środowiska związanych z eksploatacji oczyszczalni w stanie istniejącym, bez przeprowadzenia jej modernizacji, d) niewyjaśnienie dlaczego uznano, że istniejąca oczyszczalnia nie powoduje zagrożeń o jakich mowa w art. 88l ust. 1 i w art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, a projektowana jej modernizacja i na tym samym obszarze, której celem jest dostosowanie działalności istniejącej oczyszczalni do norm unijnych, poprawy jakości zrzucanych ścieków, zwiększenia efektywności odwadniania, suszenia osadów ściekowych i usuwania poza teren oczyszczalni oraz uwzględniająca rzędne wody dziesięcioletniej (114,93 m n.p.m.) i wody stuletniej (115,35 m n.p.m.) będzie powodowała takie zagrożenia, zastosowanie niekorzystnej interpretacji zebranego materiału dowodowego; e) poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, pomimo, iż w niniejszej sprawie do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne były wiadomości specjalne; f) brak wszechstronnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii utrudniania zarządzania ryzykiem powodziowym oraz zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi poprzez realizację planowanej inwestycji na terenie istniejącej oczyszczalni ścieków oraz przez nierozważenie zastosowania ewentualnych warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią oraz ochrony jakości wód, co w konsekwencji doprowadziło do nie ustalania wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, które jest sprzeczne z innymi wydanymi w sprawie realizacji tego przedsięwzięcia opiniami i decyzjami administracyjnymi; 2) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art.. 40 ust.3 i art. 88I ust. 2 Prawa wodnego przez ich niezastosowanie, mimo, iż planowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi oraz nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa KZGW oraz decyzji I instancji Dyrektora RZGW w W. i przekazanie sprawy organom do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący zakład wskazał, że istniejąca w B. oczyszczalnia ścieków miejskich funkcjonuje od 1992 roku w wersji oczyszczalni biologicznej [...] (dalej: "Oczyszczalnia"). Właścicielem Oczyszczalni jest Gmina B. powierzając decyzją z dnia [...] maja 2012 r. trwały zarząd nad nieruchomością, na czas nieokreślony na rzecz Zakładu Budżetowego Wodociągów i Kanalizacji w B.. Skarżący podkreślił, że planowana budowa (modernizacja) i rozbudowa Oczyszczalni ścieków w B. nie jest kaprysem skarżącego planującego budowę oczyszczalni ścieków nad rzeką na terenach zagrożonych powodzią, lecz jest inwestycją celu publicznego z lokalizacją ustaloną ok. 30 lat temu, realizującą wiele powinności określonych w Dyrektywach unijnych i przepisach krajowych Budowa (modernizacja) i rozbudowa oczyszczalni jest priorytetowym zadaniem miasta B. i jest konieczna z uwagi na potrzebę przyjęcia ścieków z rozbudowanej sieci kanalizacyjnej dla wyznaczonej aglomeracji B., a także z uwagi na wyeksploatowanie energochłonnego systemu napowietrzania (ze szczotkami napowietrzającymi) oraz z uwagi na potrzebę poprawy efektywności w zakresie stopnia oczyszczenia ścieków. Skarżący realizację przedsięwzięcia zaplanował mając na względzie możliwość uzyskania dofinansowania ze środków unijnych. W związku z powyższym została przygotowana dokumentacja projektowa i inne wymagane do uzyskania dofinansowania dokumenty. Skarżący podniósł, że za zwolnieniem z ustawowych zakazów przemawia istotny interes społeczno-ekonomiczny nie tylko dla aglomeracji B. ale także dla Polski. Istniejącej oczyszczalni nie da się przenieść na tereny niezagrożone powodzią oraz zmienić system kanalizacyjny. Koszt usuwania szkód po ewentualnym zalaniu powodziowymi wodami stuletnimi jest nie porównywanie mniejszy niż budowa nowego systemu kanalizacyjnego. Planowane przedsięwzięcie jest zgodne z Krajowym Programem Oczyszczania Ścieków Komunalnych i zostało wysoko ocenione przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej uzyskując szóste miejsce na liście rankingowej Konkursu nr [...] dla projektów aplikujących o dofinansowanie unijne. Realizację przedsięwzięcia zaplanowano na lata 2018 - 2019. Zakres planowanych robot jest ograniczony do niezbędnego minimum i ma na celu dostosowanie istniejącej, eksploatowanej od 25 lat oczyszczalni ścieków do wymogów określonych dyrektywami unijnymi i polskim prawem. Jednocześnie skarżący zakład wyeksponował, że posadzkę projektowanej hali odwadniania i suszenia osadów planuje się wybudować na rzędnej 115,10 (20 cm) wyżej niż obecna instalacja odwadniania, natomiast w przypadku powodzi obiekt nie będzie tworzył zagrożenia dla jakości wód, ponieważ wszelkie instalacje technologiczne będą wyniesione ponad rzedną wody stuletniej. Budowa (modernizacja) i rozbudowa oczyszczalni nie zwiększa zagrożenia powodziowego, natomiast eliminuje zagrożenie skażenia wód w czasie powodzi (osad nie jest składowany na oczyszczalni, a ponadto jest on całkowicie zhigienizowany). Należy podkreślić, że przyjęte rozwiązania projektowe poprawią warunki pracy oczyszczalni i gwarantują, że w przypadku wystąpienia powodzi przetwarzane ścieki i osady ściekowe nie przedostaną się do środowiska. Niezależnie od powyższego w sytuacjach ekstremalnych zjawisk powodziowych cała nowoprojektowana hala odwadniania i suszenia osadów będzie mogła być okresowo wyłączona z eksploatacji, a wszelkie drzwi i bramy do tej hali zostaną zabezpieczone tymczasowymi przegrodami lub workami z piaskiem. Mając na uwadze powyższe rozwiązania i zabezpieczenia należy stwierdzić, że realizacja przedmiotowej inwestycji, zarówno w trakcie budowy jak i eksploatacji nie spowoduje trwałych, negatywnych skutków i nie będzie miała ujemnego wpływu na środowisko. Obiekty istniejące oraz obiekty projektowane będą w sposób wystarczający zabezpieczone przed powodzią o prawdopodobieństwie 1 x na 10 lat, a przed wodą stuletnią po zastosowaniu dodatkowego tymczasowego zabezpieczenia przy hali odwadniania i suszenia osadów (np. bariery lub worki z piaskiem). W przypadku wystąpienia powodzi przedmiotowa inwestycja nie stworzy zagrożenia dla jakości wód, nie wpłynie negatywnie na istniejący stan tych wód i nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód powierzchniowych i podziemnych, co potwierdził w swoim postanowieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. W odpowiedzi na skargę Prezes RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymał twierdzenia i argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej przedstawionych granicach należało uznać, że decyzja organu odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi (art. 151 p.p.s.a.). Podstawą materialną wydania zaskarżonych decyzji były m.in. art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, dalej określane jako: "p.w."). Zgodnie z drugim z powołanych przepisów, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. W myśl zaś art. 88l ust. 2 p.w., dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. W świetle wykładni językowej oraz systemowej powołanych przepisów należy przyjąć, że ustawową zasadą jest zakaz zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Na zasadzie wyjątku od tej zasady możliwe jest zwolnienie od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Przesłanki umożliwiające zwolnienie od zakazu musza być zatem interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendendae; por. np. wyrok NSA z 5 października 2016 r., II OSK 3379/14; CBOSA). Taka konstrukcja ustawowa wpływa również na kwestie rozkładu ciężaru dowodu. W szczególności wyspecjalizowane organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami nie są zobligowane z urzędu poszukiwania dowodów na okoliczność, że planowana inwestycja nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. Ustawodawca wprost zresztą przewidział możliwość dołączenia przez stronę do wniosku o zwolnienie spod zakazów opinii hydrologicznych (art. 88 l ust. 4 p.w.). Skarżący, wbrew zarzutom skargi, takich technicznych opracowań nie przedstawiał. Również orzekające organy, będąc organami wyspecjalizowanymi, nie miały obowiązku dopuszczenia z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność, że inwestycja nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. Organy te nie miały również obowiązku wzywać skarżącego zakładu do przedłożenia takich opracowań. Powołane w skardze przepisy k.p.a. dotyczące reguł postępowania dowodowego (w tym art. 7 i 77 k.p.a.) należy zatem odczytywać w powiązaniu ze znajdującymi zastosowanie w sprawie przepisami Prawa wodnego. Teza ta koresponduje, z podzielanym przez Sąd w niniejszym składzie, poglądem, że nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r.; II OSK 1933/08, CBOSA; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, 3 wyd., Warszawa 2009, s. 119). Stąd jako niezasadny został oceniony zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, pomimo, że według skarżącego zakładu, w sprawie do prawidłowego rozstrzygnięcia niezbędne były wiadomości specjalne. Reasumując, orzekające w sprawie organy nie dopuściły się – mogących mieć wpływ na wynik sprawy – uchybień proceduralnych w związku z zebraniem i oceną materiału dowodowego. Prawidłowa wykładnia powołanych wyżej przepisów Prawa wodnego winna również uwzględniać okoliczność, że zostały one wprowadzone ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159). Ustawa ta wdrażała m.in. Dyrektywę 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.U.UE.L.2007.288.27; dalej: "Dyrektywa Powodziowa"). Zasada efektywności (skuteczności) prawa unijnego wymaga, aby organy krajowe interpretowały przepisy prawne w zgodzie z relewantnymi aktami prawa unijnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że na sądach krajowych jako sądach "unijnych" spoczywa obowiązek zastosowania tych przepisów i ich wykładni w sprawach indywidualnych. Stosowanie przepisów prawa unijnego przez sądy krajowe obejmuje m.in. obowiązek zapewnienia pełnej efektywności przepisów prawa unijnego oraz niestosowanie sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (zasada pierwszeństwa) (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., I FSK 720/13, CBOSA). Z kolei dla wykładni Dyrektywy Powodziowej istotne znaczenie ma Komunikat Komisji, powołany zresztą w motywie 5 tej Dyrektywy (dokument tej dostępny jest pod adresem http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2004/PL/1-2004-472-PL-F1-1.Pdf). Rzeczony Komunikat przedstawia m. in. wyniki kilkuletnich prac, jakie zostały podjęte w związku z licznymi powodziami, jakie w latach 1998 i 2002 dotknęły kraje członkowskie i pociągnęły za sobą 700 ofiar śmiertelnych oraz straty gospodarcze objęte ubezpieczeniem w wysokości 25 miliardów euro (s. 2 Komunikatu). W świetle Dyrektywy Powodziowej (motyw 2), powodzie należą do naturalnych zjawisk, którym nie sposób zapobiec. Niemniej jednak niektóre działania człowieka (takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, a także obniżenie naturalnego potencjału retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów) i zmiany klimatyczne przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków. Zgodnie zaś z art. 1 Dyrektywy, jej celem jest ustanowienie ram dla oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, w celu ograniczania negatywnych konsekwencji dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, związanych z powodziami na terytorium Wspólnoty. Z kolei przez "ryzyko powodziowe" należy rozumieć kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i związanych z powodzią potencjalnych negatywnych konsekwencji dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 2 pkt 2 Dyrektywy). Zbliżoną definicję ryzyka powodziowego zawiera art. 9 ust. 1 pkt 1b p.w. Jeżeli zaś chodzi o Komunikat Komisji, to w jego punkcie 2.2. "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym" stwierdza się m. in., że elementem tego zarządzania jest zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych na terenach zagrożonych powodzią. Reasumując, przyjmowany w orzecznictwie NSA i WSA w Warszawie postulat rygorystycznej wykładni art. 88l ust. 2 p.w. w pełni koresponduje z celami Dyrektywy Powodziowej. Zakaz zabudowy na terenach zagrożonych powodzią został wskazany w Dyrektywie Powodziowej oraz Komunikacie Komisji jako jedno z podstawowych narzędzi zapobiegania skutkom powodzi. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezsporne w sprawie są ustalenia organów iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie (modernizacji) i rozbudowie oczyszczalni ścieków w [...] przy ul. [...] planowane jest do realizacji na działkach o nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] obręb [...] B. i działce o nr ew. [...] obręb [...] M., gmina B., zlokalizowanych na prawym brzegu rzeki P. w rejonie km 44+850 według map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]). Zgodnie z ww. mapami, teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki P. w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q 1%), oraz w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q 10%). W przypadku wystąpienia wody o przepływie Q 1% teren inwestycji zostanie w znacznej części pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2 m (na ww. mapach podane są cztery przedziały głębokości wody). Analiza mapy sytuacyjno - wysokościowej wykazała, że w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q10% istnieje ryzyko pokrycia części terenu inwestycji wodą o głębokości dochodzącej do ok. 1,2 m. W tym kontekście nie mogły być uznane za zasadne zarzuty skargi sprowadzające się do stwierdzenia, że istniejąca oczyszczalnia nie powoduje zagrożeń o jakich mowa w art. 88l ust. 1 p.w., natomiast projektowana jej modernizacja o rozbudowa na tym samym obszarze będzie powodowała takie zagrożenie oraz zastosowanie przez organy niekorzystnej interpretacji zebranego materiału dowodowego. Sąd zauważa i podziela oceny organów obu instancji, że planowana inwestycja polegająca m. in. na budowie nowych obiektów (np. osadnika wtórnego, przepompowni osadów, budynku odwadniania i suszenia osadów, wiaty odbioru osadu) usytuowanych bliżej koryta rzeki w stosunku do obiektów istniejących może spowodować zwiększenie ryzyka powodziowego oraz zwiększenie zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi ze względu na gromadzenie na zagrożonym terenie ścieków oraz osadów. Z analizy przedłożonych przez skarżący zakład dokumentów planistycznych wynika, że obiekty istniejącej oczyszczalni ścieków znajdują się w odległości ok. 90 – 150 m od koryta rzeki P., zaś projektowana rozbudowa obejmuje m.in. wykonanie nowego osadnika wtórnego w odległości ok. 150 m od koryta rzeki i obiektu budowlanego budynku odwadniania i suszarni osadów ściekowych w odległości ok. 90m od koryta rzeki, które maja być zlokalizowane w całości w zasięgu wody 10%. Sąd podziela także oceny organów, że rzędne niektórych projektowanych obiektów (rzędna drogi pod wiatą odbioru osadu - 114,90 - 115,08 m n.p.m.; rzędna posadzki budynku odwadniania i suszenia osadów - 115,10 m n.p.m.; rzędna posadowienia biofiltra - 115,10 m n.p.m.) są niższe niż rzędna wody stuletniej (Q 1%), która wynosi 115,35 m n.p.m. Ponadto konstrukcja ziemna, o której mowa w odwołaniu oraz w skardze, znajdująca się w północnej części terenu inwestycji, pomiędzy istniejącymi obiektami i urządzeniami oczyszczalni ścieków oddzielająca ww. obiekty i urządzenia od koryta rzeki nie chroni całego terenu oczyszczalni ścieków przed oddziaływaniem wód wezbraniowych, a rzędne nasypu jedynie lokalnie przewyższają rzędną wód wezbraniowych. Sąd nie ma również podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód. Może to powodować coraz wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Raz jeszcze wypada podkreślić, że skarżący zakład nie przedstawił specjalistycznych opracowań podważających te ustalenia. Reasumując, w sprawie nie zaistniały przesłanki do przyjęcia, że planowana inwestycja nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym (w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 2 Dyrektywy Powodziowej oraz art. 9 ust. 1 pkt 1b p.w. w zw. z art. 88l ust. 2 p.w.). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy były argumenty skarżącego zakładu, że inne oczyszczalnie ścieków komunalnych czy suszarnie osadów ściekowych były budowane lub rozbudowywane na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w różnych rejonach Polski i dyrektorzy RZGW wydawali zwolnienia od obowiązujących na takim obszarze zakazów (np. Dyrektor RZGW w S., w K., w P.). Sąd podziela oceny organów, że każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Prowadząc postępowanie administracyjne należy przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i ocenić go w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania danego rozstrzygnięcia. Decyzje zwalniające od zakazów, o których mowa w skardze, były wydane w innych postępowaniach, w odmiennym stanie faktycznym (inne lokalizacje inwestycji) i nie mogą mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Wbrew zarzutom skargi, Prezes KZGW w sposób samodzielny dokonał oceny zasadności wniosku skarżącego. Przyjęte przez niego oceny faktyczne i prawne w sposób czytelny zostały ujęte w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. Bezzasadne są zatem zarzuty naruszenia m.in. art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku.