VIII SA/Wa 390/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Artur Kot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi L. K., H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga L. K. i H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy) Nr [...] z [...] marca 2016 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2012 r. (dalej: decyzja ostateczna) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, zwana dalej: P.b.), nakazał L. K. i H. K. (dalej: skarżący, zobowiązani) usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości poprzez demontaż gazowego ogrzewacza wody w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. P. [...] w R.. Termin wykonania ww. robót budowlanych określony został do [...] lipca 2012 r. W związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej, organ I instancji w dniu [...] listopada 2013 r. wystawił upomnienie znak: [...], doręczone skarżącym 26 listopada 2013 r., w którym wezwano ich do wykonania ww. obowiązku. Następnie [...] lutego 2014 r. organ I instancji wystawił tytuły wykonawcze oddzielnie dla każdego ze skarżących o numerze [...], których doręczenie wraz z upomnieniem w dniu 12 marca 2014 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. PINB, działając na podstawie art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i § 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., zwana dalej: u.p.e.a.), orzekł: w pkt 1) o nałożeniu na skarżących grzywny w kwocie [...] zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z [...] lutego 2014 r.; w pkt 2) o nałożeniu obowiązku uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł. Jednocześnie PINB wezwał do wpłacenia ww. grzywny i opłaty egzekucyjnej na rachunek organu oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie orzeczone będzie wykonie zastępcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] grudnia 2015 r. ustalono, że skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej, polegającego na demontażu gazowego ogrzewacza wody. Ustalając wysokość grzywny organ I instancji kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. W ocenie PINB, określona przedmiotowym postanowieniem grzywna w wysokości [...] zł jest zgodna z art. 121 § 2 u.p.e.a., nie jest zbyt uciążliwa dla skarżących, bo stanowi 1/4 maksymalnej stawki określonej w ustawie, ale na tyle dolegliwa, że przymusi zobowiązanych do wykonania obowiązku. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zażalonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie skarżącym grzywny w wysokości [...] zł w sytuacji, gdy grzywna ta jest rażąco wysoka, nieadekwatna do przedmiotu postępowania oraz jest wyjątkowo dolegliwa dla uczestników postępowania z uwagi na ich sytuację finansową. Wskazali także na przedwczesność wydania postanowienia wobec złożenia przez skarżących wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zdaniem skarżących, przedmiotowa grzywna jest rażąco wysoka i nie jest adekwatna do ciążącego na nich obowiązku. Przedmiotem tytułu wykonawczego jest obowiązek demontażu gazowego ogrzewacza wody, znajdującego się w łazience lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Sporny piecyk używany jest przez zobowiązanych od lat i nie stanowi żadnego zagrożenia, a jego istnienie i użytkowanie nie narusza praw innych osób. Ponadto, wysokość grzywny w żaden sposób nie uwzględnia sytuacji rodzinnej i majątkowego skarżących. Utrzymują się oni jedynie z pobieranych emerytur, których wysokość z trudem wystarcza na zaspokojenie ich podstawowych potrzeb i bieżących kosztów utrzymania. Organ naruszył tym samym zasadę celowości i skuteczności nałożonego środka. Zdaniem skarżących, kontrowersyjne jest wydanie decyzji przez PINB dotyczącej obowiązku jego demontażu z uwagi m.in. na kubaturę pomieszczenia przeznaczonego na łazienkę, wobec czego złożony został w sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wydanie przedmiotowego postanowienia o nałożeniu grzywny jest przedwczesne z uwagi na złożenie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2016 r. [...]WINB, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 P.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, wskazując na treść przepisu art. 122 § 2 u.p.e.a. Uznał, iż w uzasadnieniu swojego postanowienia PINB w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnił kwotę, w jakiej ustalił wysokość grzywny. Kwota ta ustalona w wymiarze [...] zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Podniósł przy tym, iż pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, skarżący nie wykonali wynikającego z niej nakazu. W zakresie wymierzonej kwoty grzywny w celu przymuszenia organ odwoławczy stwierdził, że PINB wyczerpująco uzasadnił jej wysokość, powołując przy tym odpowiednią podstawę prawną i wykazał, że jest zasadna ze względu na niewykonanie egzekwowanej decyzji organu I instancji. Zauważył, iż z protokołu z czynności kontrolnych z dnia [...] grudnia 2015 r. jednoznacznie wynika, że nie zdemontowano przedmiotowego gazowego ogrzewacza wody w lokalu stanowiącym własność skarżących. Podkreślił także, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podał, że niedyspozycja finansowa skarżących nie stanowi przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Według orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał skarżącym, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, ale nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast według art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Skargę do sądu administracyjnego na powołane postanowienie złożyli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy wymierzenie skarżącym grzywny w wysokości [...] zł jest zbyt dotkliwą sankcją z uwagi na jej rażącą wysokość, nieadekwatność do przedmiotu postępowania oraz bez uwzględnienia jej skutków dla uczestników postępowania z uwagi na ich sytuację finansową; 2. art. 11 k.p.a. w związku z art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia przy wymierzaniu grzywny i ustalaniu jej wysokości sytuacji materialnej strony, adekwatności zastosowanego środka do zachowania skarżących, a w konsekwencji naruszenie zasady przekonywania stron. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podali, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie skarżącym grzywny w wysokości [...] zł, tj. w wysokości zbyt uciążliwej dla zobowiązanych. Powyższego nie zauważył organ odwoławczy, co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a. i w konsekwencji do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. Podał, iż organ może w drodze postanowienia nałożyć na osoby, które nie wykonały obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w celu ich przymuszenia grzywnę w wysokości do 10.000 zł. Jednocześnie zastosowany środek powinien być najmniej dolegliwy dla uczestników postępowania i adekwatny do ciążącego na nich obowiązku. Uważają jednak, że nałożona nań grzywna jest rażąco wysoka i nie spełnia powyższych kryteriów. Obowiązek demontażu gazowego ogrzewacza wody dotyczy istniejącego w łazience lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. P. [...] w Radomiu piecyka używanego przez zobowiązanych od lat, który nie stanowi żadnego zagrożenia dla innych osób. Natomiast wysokość orzeczonej grzywny w żaden sposób nie uwzględnia sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżących. Utrzymują się oni jedynie z pobieranych emerytur, których wysokość z trudem wystarcza na zaspokojenie ich podstawowych potrzeb i bieżących kosztów utrzymania. Organ naruszył tym samym zasadę celowości i skuteczności nałożonego środka. Ponadto, działanie organu odwoławczego narusza zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Brak jest bowiem w postanowieniach organów obu instancji wyjaśnienia przesłanek, dla których nałożona została na skarżących grzywna w wysokości [...] zł, brak jest odniesienia do argumentów stron wskazujących na ich sytuację materialną, wiek, jak również faktyczną okoliczność, że brak demontażu piecyka gazowego nie narusza faktycznie żadnego dobra chronionego prawem. W szczególności nie sposób wskazać, że jego użytkowanie realnie zagraża szeroko pojętemu bezpieczeństwu mieszkańców budynku przy ul. P. [...] w R.. Za kontrowersyjne uznali również, czego nie zauważył organ odwoławczy, że wydanie decyzji przez PINB dotyczyło obowiązku jego demontażu z uwagi m.in. na kubaturę pomieszczenia przeznaczonego na łazienkę, wobec czego złożony został w sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, a obecnie sprawa znajduje się na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż kontrolowane postępowanie dotyczyło zgodności z prawem postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia niewykonania przez skarżących pierwotnego obowiązku, wynikającego z decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz czy nałożona grzywna jest prawem dopuszczalna. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Według art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w kontrolowanej sprawie) przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.), które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 759/11, LEX nr 1082805). Każdy środek egzekucyjny, w tym grzywna w celu przymuszenia, może być nakładany aż do momentu całkowitego wykonania obowiązku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/09, LEX nr 649830). Dopiero w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Przepis art. 119 u.p.e.a. określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Wedle art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (por. art. 121 § 2 u.p.e.a.). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (art. 121 § 3 u.p.e.a.). Z kolei art. 122 § 1 u.p.e.a. statuuje, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony), 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. PINB upomnieniem wezwał skarżących do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuł wykonawczy. Z uwagi na to, że skarżący w dalszym ciągu uchylali się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożono nań grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Ponadto, przed wymierzeniem spornej grzywny orzekające w sprawie organy w ramach czynności kontrolnych (oględziny lokalu w dniu [...] grudnia 2015 r.) ustaliły, że obowiązek wykonania usunięcia gazowego podgrzewacza wody nie został wykonany. Także wysokość grzywny nie może być uznana za nadmierną, przeciwnie, jest ona adekwatna do ustalonych okoliczności sprawy. Odnosząc się do podnoszonych w skardze okoliczności należy wskazać, że w postępowaniu o nałożeniu grzywny organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności nałożonego obowiązku. Ponadto, wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia, zdaniem Sądu, odpowiada treści art. 121 § 2 u.p.e.a. i nie stanowi naruszenia prawa. Postanowienie to odpowiada wymogom art. 122 § 2 u.p.e.a. Nie zostały też naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń i dokonał prawidłowej ich oceny. Wysokość grzywny nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanego i z art. 121 u.p.e.a. nie wynika obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1523/11, LEX Nr 1367313). Z treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, iż organ ten, ustalając wysokość grzywny, kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, iż celem orzeczonego środka przymusu jest wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Organ egzekucyjny ustalił wysokość grzywny mieszczącej się w granicach ustawowych na poziomie 1/4 maksymalnej jednorazowo określonej wartości tego środka egzekucyjnego. Uzasadnienie organów dostatecznie wyjaśnia motywy tego działania. W rezultacie zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.