VIII SA/Wa 395/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. Ż. i M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. solidarnie na rzecz skarżących E. Ż. i M. Ż. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta R. (dalej – Prezydent, organ I instancji), na podstawie art. 71 ust. 2 pkt. 2, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., dalej – ustawa środowiskowa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej – K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. K. i K. I. – właścicieli firmy Usługowo-Handlowej "[...]" K. T., I. K. z siedzibą w R. (dalej – Wnioskodawca, Inwestor), o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej stacji gazu LPG o stację paliw płynnych przy ul. W. w R., nie stwierdzając konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w/w Inwestycji, po uzyskaniu Opinii Sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (dalej - odpowiednio: Opinia sanitarna, PPIS) i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej - RDOŚ) uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia z dnia [...] czerwca 2010 r., określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej stacji gazu LPG o stację paliw płynnych przy ul. W. w R. W decyzji Prezydent ustalił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia : rozbudowę istniejącej stacji gazu LPG o stację paliw płynnych na działce nr [...] przy ul. W. [...] w R., w punkcie II decyzji ustalił warunki terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Punkt III decyzji Prezydenta dotyczył ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ponadto opisywana decyzja zawierała charakterystykę przedsięwzięcia w formie załącznika do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż budowa stacji paliw płynnych wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm. ), zaliczona jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport może być wymagany. Dalej organ ten wskazał, że właściwym do stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest Prezydent Miasta R., po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia i określenia zakresu raportu o jego oddziaływaniu. W stanie faktycznym sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. opinią sanitarną znak : [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla powyższego przedsięwzięcia i określił pełny zakres raportu zgodnie z art. 66 środowiskowej. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] wyraził opinię, że dla powyższego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wobec tego Prezydent stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu, zaś w dniu [...] lutego 2011 r. Inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia : Rozbudowa stacji gazu LPG o stację paliw płynnych zlokalizowana na działce [...][...] przy ul. W. [...] w R. Na podstawie art. 77 cytowanej ustawy środowiskowej, prezydent wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz o opinię do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. Dalej organ wskazał, że podano do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzez umieszczenie jej w dniu [...] marca 2011 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w R. ul. K. [...], na stronie internetowej Urzędu Miejskiego oraz w miejscu planowanego przedsięwzięcia, przy czym termin składania uwag i wniosków określono na 21 dni, tj. od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r. W określonym terminie nie zostały złożone uwagi i wnioski przez strony postępowania jak i społeczeństwo. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. opinią z dnia [...] marca 2011 r. zaopiniował realizację ww. przedsięwzięcia. Środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., które zostały uwzględnione w decyzji, jednocześnie organ ten nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, biorąc pod uwagę : posiadane na etapie wydawania postanowienia dane na temat przedsięwzięcia i elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania, ze względu na rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia oraz jego powiązania z innymi przedsięwzięciami, nie występowanie niekorzystnego oddziaływania na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000. Organ I instancji podał, że zarzuty E. Ż. polegające na ustanowieniu drogi koniecznej przez działkę [...] na której ma być realizowane przedsięwzięcie, nie mają wpływu na postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w tym postępowaniu nie bada się tytułu prawnego Inwestora do nieruchomości. W dniu [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta R. wydał decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej stacji gazu LPG o stację paliw płynnych przy ul. W. w R., przy czym od decyzji tej odwołała się E. Ż., uzasadniając, że przez działkę Inwestora została ustanowiona droga konieczna, nadto brakiem możliwości zapoznania się z raportem oddziaływania na środowisko i nie uwzględnieniem w decyzji środowiskowej najbliższej zabudowy mieszkalnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu braków formalnych wniosku z zaleceniem ich usunięcia i uzupełnienia materiału dowodowego. Prezydent wskazał, że w trakcie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko dokonano jego wpływu na zdrowie ludzi, stan powietrza, klimat akustyczny, wody podziemne, szatę roślinną, a także zagospodarowanie wód opadowych i ścieków. Organ I instancji opisał inwestycję wskazując, że przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na działce [...] i polegać będzie na rozbudowie stacji LPG o stację paliw płynnych, działka nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej rozbudowy stacji znajdują się : od strony południowej ciąg pieszo-jezdny, a dalej teren niezabudowany, od strony zachodniej ulica Wierzbicka, od strony północnej niezabudowana działka i dalej zabudowa jednorodzinna. Z decyzji wynika, iż najbliższa zabudowa zlokalizowana jest na działce nr [...] w kierunku wschodnim i znajduje się w odległości około 20 m w linii prostej od granicy działki [...]. Na terenie stacji zainstalowany zostanie podziemny, dwupłaszczowy, stalowy trzykomorowy zbiornik na paliwa płynne o pojemności 30 m3 oraz studzienka spustu paliw z układem hermetyzacji spustu, zadaszenia pola tankowania. Wykonana zostanie instalacja paliwowa zasilająca dystrybutor wielopaliwowy, sześciowężowy, trzyproduktowy, dwustronny wyposażony w system odsysania oparów oraz kanalizacja deszczowa wraz z separatorem. Do magazynowania gazu płynnego propan-butan zastosowane będą dwa zbiorniki naziemne, stalowe o pojemności V = 4850 m3 każdy, zaś dystrybucja gazu prowadzona będzie przy pomocy jednego dystrybutora. Po rozbudowie stacja będzie funkcjonować przez całą dobę i wszystkie dni tygodnia, przy dobowym zatrudnieniu sześciu osób. Organ opisał, że przeprowadzona w raporcie oddziaływania analiza rozprzestrzeniania się hałasu emitowanego podczas eksploatacji przedsięwzięcia wykazała, że przy spełnieniu warunków określonych w decyzji nie będzie powodowała przekroczenia poziomu hałasu na terenach chronionych akustycznie. Prace budowlane organizowane będą w taki sposób, aby możliwie w największym stopniu zminimalizować nakładanie na siebie hałasu pochodzącego różnych źródeł. Od północy na długości granicy przedsięwzięcia, nałożono na Inwestora obowiązek utworzenia zwartego pasa zieleni złożonego z drzew i krzewów gatunków rodzimych, charakteryzujących się szybkim przyrostem, zaś zlokalizowane we wschodniej granicy budynki i istniejącej myjni będą stanowić formę ekranu akustycznego minimalizując oddziaływanie stacji. Podczas prac budowlanych będzie występowała niezorganizowana emisja zanieczyszczeń do powietrza, nie mniej przejściowy charakter prac nie będzie powodował przekroczeń standardów jakości środowiska. Organ I instancji wskazał, że w czasie eksploatacji przedsięwzięcia źródłem emisji zanieczyszczeń do powietrza będą mieszaniny węglowodorów związane z magazynowaniem i dystrybucją paliw płynnych oraz ruchem pojazdów samochodowych po analizowanym terenie, przy czym z obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu zawartych w raporcie wynika, że dopuszczalne wartości stężeń oraz wartości odniesienia substancji w powietrzu będą dotrzymane. Dystrybutor paliw wyposażony zostanie w układ odsysania odpadów powstających podczas tankowania pojazdów (VRS) o minimalnej skuteczności 95%, ponadto zapewniona zostanie hermetyzacja załadunku paliw do zbiorników magazynowych, zagwarantowana skuteczność wahadła gazowego wyniesie minimum 98% - minimalizacja oddziaływania. W odniesieniu do odpadów niebezpiecznych organ I instancji podał, że będą one gromadzone w zamkniętych szczelnych i oznakowanych pojemnikach odpornych na działanie składników umieszczonych w nich odpadów, zlokalizowanych w wyznaczonym, ogrodzonym, zadaszonym miejscu, o utwardzonym podłożu. Odpady te będą przekazywane uprawnionym odbiorcom. Co do odpadów innych niż niebezpieczne, będą magazynowane w zamkniętych szczelnych i oznakowanych pojemnikach lub kontenerach, a następnie będą przekazywane uprawnionym odbiorcom. Prezydent uznał, że taki sposób postepowania z wytworzonymi odpadami zabezpiecza środowisko przed ich ewentualnym oddziaływaniem. Ścieki bytowe zaś będą odprowadzane do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Dalej Prezydent wskazał, że wody opadowe z powierzchni utwardzonych, w tym z okolic dystrybutorów oraz punktów zlewnych zbiorników paliwa odprowadzane będą do planowanej sieci kanalizacji deszczowej, po uprzednim ich podczyszczeniu z substancji ropopochodnych i zawiesin. W rezultacie organ I instancji uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć, które mogą stwarzać ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Inwestycja według organu zlokalizowana jest poza granicami obszarów objętych ochroną z mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), zaś najbliższym obszarem Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 są : "[...]" i projektowany obszar Natura 2000 "[...]". Według wskazań decyzji realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia zarówno w sposób bezpośredni jak i pośredni, nie będzie skutkowała wystąpieniem negatywnych oddziaływań dla prawidłowego funkcjonowania gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk, będących przedmiotem ochrony ww. obszarów Natura 2000. W konkluzji Prezydent podniósł, że zgodnie z art. 10 K.p.a. zapewniono stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednocześnie w ocenie Prezydenta po analizie dokumentacji uznano, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na rozbudowie stacji gazu LPG o stację paliw płynnych przy ul. W. w R. nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono również, iż nowo wybudowany obiekt nie może być oddany do użytkowania, jeżeli nie spełni wymagań ochrony środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. Ż. i M. Ż., zarzucając decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. Odwołujący podnieśli, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych wydano w oderwaniu od konkretnych warunków na działce, nie uwzględniając konieczności respektowania prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie [...] stwierdzającego obciążenie działki inwestorów służebnością drogową. Ponadto zdaniem skarżących Wydział Ochrony Środowiska uchyla się od podania szerokości zawartego pasa zieleni, gdzie przebiega droga dojazdowa. W odwołaniu zaznaczono także odniesienie do badania poziomu hałasu wytwarzanego na działce inwestorów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej SKO, Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że zamierzone przedsięwzięcie polegające na rozbudowie istniejącej stacji LPG o stację paliw płynnych zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczone jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) zalicza się do przedsięwzięć dla których może być wymagane sporządzenie Raportu i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślono, że po wyrażeniu opinii przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. oraz po przeanalizowaniu karty informacyjnej przedsięwzięcia organ I instancji w dniu [...] lipca 2010 r. wydał postanowienie, w którym stwierdził obowiązek oceny oddziaływania na środowisko rozbudowywanej stacji i określił zakres raportu zgodny z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego odmowie (udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). SKO wskazało, że działaniem organu I instancji było podanie w dniu [...] marca 2011 r. informacji do publicznej wiadomości społeczeństwa o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia, zaś po złożeniu przez Inwestora raportu, organ I instancji wystąpił o uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia. Kolegium zaznaczyło w decyzji, że w aktach sprawy znajduje się pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] marca 2011 r. i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W/ z dnia [...] kwietnia 2011 r. również uzgadniające pozytywne przedsięwzięcie. SKO uznało, iż w treści opinii jak i w postanowieniu organy te uznały, że rozbudowywana stacja paliw po określeniu odpowiednich wymagań nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. W ocenie Kolegium, organ I instancji właściwie ocenił i przeanalizował bezpośredni wpływ stacji na środowisko i zdrowie ludzi, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również w decyzji SKO zaznaczono, że raport, który był istotnym dowodem w sprawie zawiera wymagania wskazane przepisem art. 66 ustawy, zaś z ustaleń raportu wynika, że oddziaływanie na środowisko stacji paliw mieścić się będzie w granicach działki [...], do której Inwestor posiada tytuł prawny. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO stwierdziło, iż nie dopatrzyło się aby w tym postępowaniu organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję SKO, wnieśli E. Ż. i M. Ż. (dalej skarżący), wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji : -) nie wskazanie dokładnie podstawy prawnej w oparciu, o którą wydano pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach; -) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r.) oraz z Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (opinia z dnia [...] marca 2011 r.) zostały uzyskane przed wydaniem uchylonej decyzji, w związku z tym nie mogą być uznane za wiążące. Ponadto w decyzji nie uwzględniono konieczności respektowania prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie [...], stwierdzającego obciążenie działki inwestorów służebnością drogową. Również za istotny argument w stosunku do zaskarżonej decyzji, skarżący wskazali uchylanie się organów od podania szerokości zwartego pasa zieleni, w sytuacji istniejącej służebności przechodu i przejazdu. W konkluzji skargi, skarżący akcentowali, że organ SKO nie dokonał oceny raportu i nie odniósł się do poziomu hałasu i nie dokonał badania poziomu hałasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć ze względów innych aniżeli powołane w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t., dalej – P.p.s.a.)). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie może pozostać w porządku prawnym, ponieważ została wydana z naruszeniem art. 15 K.p.a. w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 tej ustawy. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 Kpa stanowi niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi być też efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, uwagi do art. 78 (w:) Konstytucja RP. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 7). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). (Por. Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2012) Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.; wyr. WSA w Lublinie z dnia 10 września 2008 r., I SA/Lu 93/08, LEX nr 489194). Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, niepubl.). Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.). Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. (por. Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010) W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze i – w konsekwencji uzasadnienie decyzji SKO (organu II instancji) – nie spełnia opisanych wyżej wymogów. Albo bowiem organ nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa. W obu przypadkach konsekwencją było naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Należy wskazać, że uzasadnienie decyzji Kolegium jest lakoniczne, odtwórcze i brak w nim elementów samodzielnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, zawiera ono sprawozdanie z decyzji zaskarżonej. Nawet bowiem jeśli organ II instancji doszedłby, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, do identycznych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie w jaki sposób do wniosków takich doszedł – wyłuszczenie dlaczego jedne okoliczności organ uznał za udowodnione (ze wskazaniem dowodów, na których się oparł) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia musi wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków. Tymczasem Kolegium w niniejszej sprawie ograniczyło się do podtrzymania ustaleń i stanowiska organu I instancji, a przynajmniej tak to wynika z uzasadnienia decyzji. To zaś jest powinnością organów odwoławczych, rozpatrujących sprawę merytorycznie i zaniechanie tego obowiązku jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia. Organ w przeważającej mierze opisywał stan faktyczny w sprawie. W sposób nazbyt ogólny odniósł się do zarzutów odwołania oraz odtwórczo odniósł się do ustaleń Raportu, który powinien podlegać ocenie w postępowaniu dowodowym, nie zaś determinować rozstrzygnięcie. Brak w uzasadnieniu decyzji Kolegium elementów ocennych, są za to konstatacje, nie poparte wcześniejszym wywodem wynikającym z przeprowadzenia postępowania dowodowego. Sąd nie przesądza zatem, co do meritum, o prawidłowości decyzji organu I instancji, ponieważ zastąpiłby w tej mierze organ odwoławczy, to zaś nie tylko nie leży w jego kompetencji, ale w świetle obowiązujących przepisów nie jest dopuszczalne. Wobec powyższego, już tylko z powyższego względu, rzeczą Sądu jest uchylenie wadliwego rozstrzygnięcia organu II instancji. Sąd nie może bowiem skutecznie dokonać oceny merytorycznej rozstrzygnięcia Kolegium, a to z tego względu, że nie poddaje się ono weryfikacji z uwagi na uchybienia prawnoprocesowe. Okolicznością, która również nie została wyjaśniona przez Kolegium było brak odniesienia się do emisji hałasu, w sytuacji zarzutu odwołujących, że nastąpi przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. W związku z powyższym, ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi oraz wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu, zaś po rozstrzygnięciu istoty sprawy swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Jeżeli organ tego zaniedba, to działa z naruszeniem zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Kolegium odniesie się również do każdego enumeratywnie wymienionego zarzutu w odwołaniu, bowiem niewystarczającym uzasadnieniem jest stwierdzenie, że organ nie zgadza się z zarzutami. Nawet, jeśli okaże się, że zarzuty te są pozbawione słuszności, to strona ma prawo oczekiwać od organu, że ten wyjaśni należycie swoje stanowisko w sprawie. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ odwoławczy SKO przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uznał zasadność skargi, wobec tego, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" P.p.s.a., zaś w punkcie 2) wyroku Sąd orzekł na podstawie art.152 P.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., stosownie do wyniku sprawy.