VIII SA/Wa 396/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja z 6 kwietnia 2023 r. nr [...], mocą której Zarząd Województwa Mazowieckiego uchylił decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z 9 listopada 2022 r. w części dotyczącej okresu wyłączenia w naliczaniu odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych i w tym zakresie orzekł, że odsetki nalicza się od kwoty 73.345,09 zł od 5 lipca 2017 r. do 3 lutego 2023 r. i od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji organu II instancji do dnia zwrotu, w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zgodnie z Umową o dofinansowanie nr [...] z 22 listopada 2016 r. (dalej: umowa o dofinansowanie), zawartą między Wojewódzkim Urzędem Pracy w W. (dalej: WUP, organ I instancji) a "[...]" Ośrodek Szkolenia Kierowców i Instruktorów M. S. w R. (dalej: skarżący, beneficjent, strona), przyznano beneficjentowi dofinansowanie w wysokości 553.262,22 zł, przy całkowitej wartości "Projektu aktywizacji zawodowej biernych zawodowo mieszkańców obszarów wiejskich subregionu radomskiego po 30 r.ż." (dalej: Projekt) wynoszącej 586.462,22 zł. Głównym celem Projektu było nabycie kwalifikacji lub kompetencji zawodowych niezbędnych do podjęcia zatrudnienia wśród minimum 90% z 60 osób biernych zawodowo (32 kobiety i 28 mężczyzn) w wieku 30 lat i więcej, o niskich kwalifikacjach, zamieszkałych na obszarach wiejskich subregionu radomskiego, poprzez objęcie uczestników Projektu programem aktywizacji zawodowej, obejmującym diagnozowanie indywidualnej sytuacji uczestnika Projektu, poradnictwo zawodowe, szkolenia zawodowe, pośrednictwo pracy i staż zawodowy w okresie od 1 września 2016 r. do 30 listopada 2017 r. We wniosku o dofinansowanie beneficjent zadeklarował osiągnięcie czterech wskaźników efektywności zatrudnieniowej, w tym dwóch będących przedmiotem niniejszego postępowania, tj.: - wskaźnika określonego jako "Projekt zapewnia minimalny poziom efektywności zatrudnieniowej dla kobiet" przez 15 kobiet, co miało stanowić 44% uczestników z tej grupy, przy czym zgodnie z Regulaminem konkursu zamkniętego nr [...] (dalej: Regulamin konkursu) oczekiwany poziom kryterium efektywności zatrudnieniowej wynosił co najmniej 39%, oraz - wskaźnika określonego jako "Projekt zapewnia minimalny poziom efektywności zatrudnieniowej dla osób z niepełnosprawnościami" przez 3 osoby - 2 kobiety i 1 mężczyznę, co miało stanowić 50% uczestników z tej grupy, przy czym zgodnie z Regulaminem konkursu oczekiwany poziom kryterium efektywności zatrudnieniowej wynosił co najmniej 33%. Dzięki zadeklarowaniu wyższego poziomu efektywności zatrudnieniowej niż poziomy wymagane w Regulaminie konkursu jako kryterium dostępu beneficjent na etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie otrzymał dodatkowe punkty. Na etapie weryfikacji wniosku końcowego o płatność oraz w wyniku prowadzonej z beneficjentem korespondencji w ramach rozpatrywania kolejnych wersji tegoż wniosku stwierdzono, że zrealizowane zostały przywołane wyżej wskaźniki na następujących poziomach: - w przypadku wskaźnika nr 18 "Projekt zapewnia minimalny poziom efektywności zatrudnieniowej dla kobiet" beneficjent zadeklarował oraz udokumentował zatrudnienie na podstawie umowy o pracę 11 kobiet oraz 1 kobietę jako prowadzącą działalność gospodarczą, której na tym etapie organ I instancji nie uwzględnił w realizacji wskaźnika z uwagi na brak dokumentacji świadczącej o faktycznym prowadzeniu przezeń działalności, w związku z czym WUP nie doliczył tej osoby do liczby uczestników realizujących przedmiotowy wskaźnik; - w przypadku wskaźnika nr 21 "Projekt zapewnia minimalny poziom efektywności zatrudnieniowej dla osób z niepełnosprawnościami" beneficjent zadeklarował oraz udokumentował zatrudnienie na podstawie umów o pracę 3 osób – 2 mężczyzn oraz 1 kobiety. W związku z tym, że były to wskaźniki kluczowe dla celu Projektu i stanowiły kryterium dostępu na etapie konkursu, organ I instancji zastosował regułę proporcjonalności w odniesieniu do stopnia nieosiągnięcia wskaźników efektywności zatrudnieniowej, określając do zwrotu z tego tytułu kwotę 83.274,83 zł. Poza tym na koniec realizacji Projektu beneficjent nie zwrócił w całości niewykorzystanych środków w kwocie 64,78 zł. Pomimo wystosowania dwóch wezwań do zapłaty (z 22 kwietnia 2021 r. i 31 maja 2021 r.), beneficjent nie zwrócił żądanych środków. Dlatego WUP zawiadomieniem z 1 marca 2022 r. nr [...] wszczął postępowanie administracyjne mające na celu wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ponownie zweryfikował dokumenty efektywności zatrudnienia, w tym uczestnika wykazywanego przez beneficjenta jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, potwierdzając tym razem tę okoliczność i w efekcie wliczając ją do uczestników wypełniających wskaźnik efektywności zatrudnieniowej dotyczący kobiet. Ustalono również, że 2 sporne dotychczas osoby podjęły prowadzenie działalności gospodarczej bez dofinansowania ze środków EFS na rozpoczęcie działalności gospodarczej. WUP decyzją z 9 listopada 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2,ust. 9 pkt 1 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm., dalej: u.f.p.) w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa) oraz § 5 pkt 14 lit. a) i c) Porozumienia z 27 maja 2015 r. nr [...] w sprawie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020 pomiędzy Zarządem Województwa Mazowieckiego a IP RPO WM, zmienionego sześcioma Aneksami (dalej: Porozumienie), określił kwotę 73.345,09 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania na rachunek beneficjenta środków drugiej transzy, tj. 5 lipca 2017 r. do dnia zwrotu z wyłączeniem okresu od 9 marca 2022 r. do dnia doręczenia niniejszej decyzji z tytułu naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z Unii Europejskiej poprzez nieosiągnięcie docelowej wartości wskaźnika efektywności zatrudnieniowej oraz niezwrócenie środków niewykorzystanych po zakończeniu Projektu, realizowanego na podstawie Umowy o dofinansowanie, do zwrotu na rachunek bankowy Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie - w terminie 14 dni od doręczenia ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji WUP wskazał, że beneficjent, składając wniosek o dofinansowanie do konkursu, wiedział, że w ramach Projektu będzie musiał zrealizować wskaźniki, określone w punkcie C2.1.1 Regulaminu konkursu (kryterium dostępu - "Wskaźniki realizacji celu"). Jednak skarżący zdecydował, że osiągnie jeszcze wyższe wartości, niż wskazane jako kryterium premiujące, za co na etapie oceny merytorycznej Projektu otrzymał dodatkowe punkty. Podpisując umowę zobowiązał się do osiągnięcia konkretnego celu Projektu oraz do złożenia dokumentów potwierdzających realizację wskaźników. Organ I instancji zauważył, że Projekt rozliczany jest na etapie końcowego wniosku o płatność pod względem finansowym proporcjonalnie do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych, określonych we wniosku o dofinansowanie, co jest określane jako "reguła proporcjonalności". WUP przy zastosowaniu wobec strony reguły proporcjonalności wziął pod uwagę minimalne wskaźniki dla kryterium premiującego, zamiast wartości określonych przez beneficjenta. Ustalono, że skarżący osiągnął wskaźnik nr 18 ("Projekt zapewnia minimalny poziom efektywności zatrudnieniowej dla kobiet") w wymiarze 92%, tj. ostatecznie uznano 12 osób we wskaźnikach efektywności zatrudnieniowej, oraz wskaźnik nr 21 ("Projekt zapewnia minimalny poziom efektywności zatrudnieniowej dla osób z niepełnosprawnościami") w wymiarze 50%, przy uwzględnieniu zrekrutowanych przez stronę 14 osób z niepełnosprawnościami. Zatem średnia arytmetyczna stopni osiągnięcia wszystkich czterech wskaźników efektywności zatrudnienia wynosi 85,58% [(100%+100%+92%+50%):4]. Maksymalna kwota wydatków kwalifikowanych, jaką beneficjent mógł przeznaczyć na realizację Projektu, to 472.952,97 zł (552.664,14 zł x 85,58%). Różnica między wykorzystanym budżetem wydatków kwalifikowanych a maksymalną kwotą, jaką skarżący mógł wykorzystać, wynosi więc 79.711,17 zł (552.664,14 zł – 472.952,97 zł). Na tę kwotę składa się 61.849,72 zł z budżetu UE, 11.430,59 zł z budżetu państwa oraz 6.430,86 zł wkładu własnego. Do zwrotu z tytułu zastosowania reguły proporcjonalności przypada kwota dofinansowania bez wkładu własnego, tj. 73.280,31 zł. Pozostała kwota 64,78 zł stanowi kwotę z tytułu niewykorzystanych środków dofinansowania, koniecznych do zwrotu, zgodnie z umową o dofinansowanie. Organ I instancji pismem z 10 lipca 2019 r. wezwał stronę do zwrotu kwoty 1.352,46 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 5 lipca 2017 r. Skarżący zwrócił 25 lipca 2019 r. kwotę 1.500 zł, która została zaliczona na należność główną w wysokości 1.287,68 zł oraz na odsetki w wysokości 212,32 zł. Do zwrotu pozostała więc kwota 64,78 zł (1.352,46 zł – 1.287,68 zł) wraz z odsetkami, liczonymi na podstawie art. 67 u.f.p. w związku z art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej: O.p.). Od powyższej decyzji skarżący 2 grudnia 2022 r. złożył odwołanie, w którym wniósł o zmianę decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 11 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, § 11 ust. 7 umowy o dofinansowanie poprzez niewłaściwą interpretację, a także bezzasadność, pozostawanie w skrajnym oderwaniu od zasad określonych w Regulaminie konkursu, umowie o dofinansowanie, zasad horyzontalnych dotyczących przyznawania i rozliczania dofinansowania, oparcie o istotny błąd logiczny. Decyzją z 6 kwietnia 2023 r. nr [...] Zarząd Województwa Mazowieckiego (dalej: Zarząd WM, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 12 u.f.p., art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 lit. c) ustawy wdrożeniowej oraz art. 19 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1758), po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej okresu wyłączenia w naliczaniu odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych i w tym zakresie orzekł, że odsetki nalicza się od kwoty 73.345,09 zł od 5 lipca 2017 r. do 3 lutego 2023 r. i od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji organu II instancji do dnia zwrotu oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na konieczność zastosowania okresu wyłączenia w naliczeniu odsetek, od kiedy toczyło się postępowanie odwoławcze, i w tym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowo ustalony przez organ I instancji stan faktyczny w sprawie i przyjął go za podstawę własnych ocen. Zdaniem Zarządu WM skutkiem nieosiągnięcia dwóch wskaźników efektywności zatrudnieniowej, wskaźnika nr 18 i wskaźnika nr 21, jest nieosiągnięcie w pełni celu Projektu. Zatem – w związku z częściowym nieosiągnięciem celu Projektu mierzonego wskaźnikami efektywności zatrudnieniowej uzasadnione stało się obniżenie przyznanego beneficjentowi dofinansowania proporcjonalnie do stopnia wykorzystania budżetu, który mógł być przeznaczony za zrealizowany cel Projektu. Organ odwoławczy uznał, że beneficjent, nie zwracając niewykorzystanych środków w terminie, naruszył § 10 ust. 7 umowy o dofinansowanie, co z kolei stanowi nieprawidłowość, zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (...) (Dz.UE.L.2013.347.320, dalej: rozporządzenie 1303/2013). Wobec tego doszło do naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków finansowych, o których mowa w art. 184 u.f.p., i stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Zarząd WM wskazał, że ustalenia dotyczące nieprawidłowości i ewentualne korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie, lecz stanowią element stanu faktycznego. Nie znajduje również potwierdzenia argument, że zwiększenie liczby uczestników Projektu powinno skutkować obniżeniem wymaganego progu procentowego przy obliczaniu stopnia realizacji danego wskaźnika rezultatu. Skoro uczestnictwo w Projekcie dodatkowych osób proporcjonalnie zwiększyło kwotę dofinansowania, to zasadnym jest również oczekiwanie proporcjonalnego zwiększenia skutku tego dofinansowania w postaci realizacji wskaźnika w wyższym wymiarze. Zdaniem Zarządu WM zarzuty skarżącego zawarte w odwołaniu są jedynie polemiką z argumentacją przedstawioną w decyzji organu I instancji, bowiem nie przedstawił on dowodów, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kwestią sporną jest zatem nie stan faktyczny, ale jego ocena prawna i wynikające z niej konsekwencje dla beneficjenta. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona znała warunki Regulaminu konkursu, godziła się na nie i powoływała się we wniosku o dofinansowanie na profesjonalny charakter swojej działalności. Zastosowanie reguły proporcjonalności przez organ I instancji jest prawidłowe, tak samo jak wyliczenia dokonane przez WUP kwoty żądanej do zwrotu. Poza tym organ II instancji nie dostrzegł w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do zastosowania regulacji wynikających z art. 7a oraz art. 81a k.p.a., a polegających na rozstrzyganiu wątpliwości co do treści normy oraz niedającej się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepianych, zarzucają naruszenie następujących przepisów: - art. 7 k.p.a. w zakresie prawidłowego i rzetelnego rozpatrywania sprawy – przez jego niezastosowanie, - art. 77 § 1 k.p.a., w zakresie którego organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – poprzez jego niezastosowanie, - art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie, ze względu na niezachowanie zasady rzetelnego wyjaśnienia sprawy, - art. 107 k.p.a. przez niezastosowanie ze względu na wydanie decyzji administracyjnej bez wyczerpującego uzasadnienia, - art. 216 ustawy Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych odbywa się według zasad ustalonych ustawowo, tworzących swoisty reżim finansów publicznych – poprzez niezastosowanie., - § 11 ust. 7 umowy o dofinansowanie poprzez niewłaściwą interpretację, - art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 11 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że Sąd uznaje stan faktyczny ustalony przez organy za prawidłowy i czyni go przedmiotem własnych ustaleń. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., z którego wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Art. 184 u.f.p., do którego cytowany przepis odsyła, w ust. 1 stanowi z kolei, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p., to także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem, oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18, publ. cbosa). W orzecznictwie tym przyjmuje się, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty, opracowane przez instytucje zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Na przykład w wyroku z 22 stycznia 2015 r. w sprawie sygn. akt II GSK 2004/13 (publ. cbosa) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą prawną decyzji o zwrocie dofinansowania jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. Zdaniem Sądu wypełnienie hipotezy art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. w realiach kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżący bowiem - jak wykazał organ odwoławczy - realizował projekt niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. W tym miejscu należy przypomnieć, że w zawartej przez beneficjenta i WUP umowie o dofinansowanie (§ 11 ust. 7), a wcześniej w złożonym przez niego wniosku o dofinansowanie Projektu (stanowiącym również podstawę realizacji Projektu zgodnie z § 3 ust. 1 umowy), beneficjent zobowiązał się między innymi do: 1) realizacji wskaźnika efektywności zatrudnieniowej opisanego jako "Projekt zapewnia minimalny poziom efektywności zatrudnieniowej dla kobiet" na poziomie 44%, co oznacza, że 15 osób (kobiet) przystępujących do Projektu z 32 kobiet powinno spełnić kryterium efektywności zatrudnieniowej; 2) realizacji wskaźnika efektywności zatrudnieniowej opisanego jako "Projekt zapewnia minimalny poziom efektywności zatrudnieniowej dla osób z niepełnosprawnościami" na poziomie 50%, co oznacza, że 3 osoby (2 kobiety i 1 mężczyzna) spośród 6 osób przystępujących do Projektu powinno spełnić to kryterium. Do zaliczenia danego wskaźnika jako zrealizowanego, niezbędne jest więc ziszczenie się łącznie dwóch przesłanek, tj.: osiągnięcia ustalonej liczby uczestników spełniających kryterium efektywności zatrudnieniowej oraz liczba ta powinna stanowić zadeklarowany odsetek osób zaktywizowanych w stosunku do liczby wszystkich uczestników z tej grupy. Niezasadny jest więc zarzut skargi co do nieprawidłowej i dowolnej interpretacji organów § 11 ust. 7 umowy o dofinansowanie. W przedmiotowej sprawie beneficjent na podstawie § 6 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 umowy o dofinansowanie był zobowiązany do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w tym do osiągnięcia wskaźników produktu oraz rezultatu określonych w tym wniosku. Skarżący, składając wniosek o dofinansowanie do konkursu, wiedział, że w ramach Projektu będzie musiał zrealizować określone wskaźniki. W § 32 umowy o dofinansowanie wskazano, że w sprawach nieuregulowanych tą umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z RPO WM 2014-2020, Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, Regulaminu konkursu, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz właściwych aktów prawa krajowego w szczególności m.in. ustawy wdrożeniowej. W Regulaminie konkursu określono wskaźniki efektywności zatrudnieniowej dla osób z niepełnosprawnościami na poziomie co najmniej 33%, a dla kobiet co najmniej 39% (pkt C2.1.1 "Wskaźniki realizacji celu"). Regulamin konkursu zapewniał również wyższy poziom tych wskaźników niż minimalny, na poziomie odpowiednio: 38% i 44%. Wskaźniki wymienione w pkt C2.1.1. Regulaminu konkursu "Wskaźniki realizacji celu" to "wskaźniki efektywności zatrudnieniowej". Efektywność zatrudnieniowa z kolei to udział procentowy liczby osób, które w trakcie lub po zakończeniu udziału w podstawowych formach aktywizacji zawodowej zostały wykazane jako zatrudnione, w stosunku do liczby osób, które zakończyły udział w podstawowych formach aktywizacji zawodowej. Taka definicja wynika z treści Załącznika nr 10 do Regulaminu konkursu (pkt d), z którego wynika, że kryterium efektywności zatrudnieniowej odnosi się do odsetka osób, które podjęły pracę w okresie do trzech miesięcy następujących po dniu, w którym zakończyły udział w projekcie. Efektywność zatrudnieniowa oznacza zatem w tym przypadku nie tylko samą liczbę, ale przede wszystkim odsetek uczestników projektu, którzy po zakończeniu udziału w projekcie podjęli zatrudnienie. W Regulaminie konkursu w podrozdziale 8.14 "Rozliczanie wydatków w projekcie" wskazano, że będzie on rozliczany na etapie końcowego wniosku o płatność pod względem finansowym proporcjonalnie do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu, co jest określane "regułą proporcjonalności". Podobną treść ma również § 28 umowy o dofinansowanie. W sytuacji nieosiągnięcia celu Projektu wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu bezpośredniego, wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia niezrealizowania celu Projektu. W przedmiotowej sprawie beneficjent nie osiągnął wskaźnika nr 18, tj. "Projekt zapewnia minimalny poziom efektywności zatrudnieniowej dla kobiet" oraz wskaźnika nr 21 "Projekt zapewnia minimalny poziom efektywności zatrudnieniowej dla osób z niepełnosprawnościami". Organy orzekające, stosując regułę proporcjonalności, wzięły pod uwagę minimalne wartości wskaźnika dla kryterium premiującego, zamiast tych określonych rzez skarżącego. W przypadku wskaźnika nr 18 wartość ta wynosi 44% (tj. 13 kobiet), natomiast w przypadku wskaźnika nr 21 - 38% (tj. około 6 osób). Zatem wskaźnik nr 18 został zrealizowany na poziomie 92% (12 kobiet), zaś wskaźnik nr 21 na poziomie 50% (3 osoby). Zdaniem Sądu organy prawidłowo wyliczyły skarżącemu kwotę należności do zwrotu z zastosowaniem reguły proporcjonalności, przy uwzględnieniu średniej arytmetycznej stopni osiągnięcia wszystkich wskaźników efektywności zatrudnienia wynoszącego 85,58%. Nie jest zasadne stanowisko skarżącego, według którego zwiększenie liczby uczestników Projektu powinno skutkować obniżeniem wymaganego progu procentowego przy obliczaniu stopnia realizacji danego wskaźnika rezultatu. W tym zakresie należy zgodzić się z organem odwoławczym, że skoro uczestnictwo w Projekcie dodatkowych osób proporcjonalnie zwiększało kwotę dofinansowania, to zasadnym jest również oczekiwanie proporcjonalnego zwiększenia skutku tego dofinansowania w postaci realizacji wskaźnika w wyższym wymiarze. Umowa o dofinansowanie jest umową rezultatu, a nie starannego działania; beneficjent bowiem otrzymał środki na realizację konkretnego celu, którym była realizacja Projektu na warunkach określonych umową, a cel Projektu na zasadach określonych w umowie o dofinansowanie nie został w niniejszej sprawie zrealizowany w całości (por. wyroki WSA w Warszawie: z 21 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 370/22, z 21 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2141/16, z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1788/12, wszystkie publ. cbosa). Doszło więc do naruszenia procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. (tj. umowy o dofinasowanie, Regulaminu konkursu), obowiązujących przy wydatkowaniu środków publicznych. Przepisy u.f.p. nie przewidują możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków publicznych udzielonego dofinansowania wykorzystanych z naruszeniem procedur. Obowiązek zwrotu środków powstaje więc z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami. Natomiast odpowiedzialność administracyjna z tytułu zobowiązania do zwrotu środków pochodzących z budżetu UE ma charakter obiektywny, tj. niezależny od winy (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3449/15, z 13 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1862/12, publ. cbosa). Nie zwracając niewykorzystanych środków w terminie, beneficjent naruszył § 10 ust. 7 umowy o dofinansowanie, w którym był zobowiązany do rozliczenia całości otrzymanego dofinasowania przekazanego kolejnymi transzami zaliczek. Tym samym po jego stronie powstała nieprawidłowość, która oznacza każde naruszenie prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem (art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013). Naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Skarżący ponosi całkowitą odpowiedzialność za niezrealizowanie Projektu zgodnie z przyjętymi przez siebie założeniami, które doprowadziło do szkody, tj. niecelowego wydatkowania środków finansowych z budżetu Unii Europejskiej. Szkoda w budżecie wskutek naruszenia prawa może być też hipotetyczna (potencjalna). Szkodą jest więc sama możliwość niezasadnego finansowania wydatku z budżetu ogólnego (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 16718/14, wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2022 r., sygn., akt V SA/Wa 370/22, pub. cbosa). W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że skutkiem nieosiągnięcia dwóch wskaźników efektywności zatrudnieniowej było obniżenie skarżącemu dofinansowania proporcjonalnie do stopnia wykorzystania budżetu, który mógł być przeznaczony na zrealizowany cel Projektu. Należy pamiętać, że korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, które winny być wykorzystywane w sposób celowy i oszczędny, przy czym ubieganie się o dofinansowanie nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem i przystępując do konkursu, a następnie podpisując umowę o dofinansowanie, przyjmuje się zasady obowiązujące przy realizacji takich zadań (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 999/14, publ. cbosa). Skoro skarżący niektóre wskaźniki rezultatu osiągnął na poziomach niższych niż zadeklarowane, to organy prawidłowo uznały część wydatków za niekwalifikowalne. Rację ma Zarząd WM, że argument skarżącego o trudnej grupie docelowej nie stanowi siły wyższej, ani okoliczności, których nie mógłby przewidzieć na etapie przystąpienia do realizacji Projektu. Brak jest więc podstaw do odstąpienia od zasady proporcjonalności. W świetle powyższych rozważań niezasadny jest zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 11 u.f.p. Wbrew twierdzeniom strony w okolicznościach niniejszej sprawy doszło bowiem do naruszenia procedur, którego skutkiem jest potencjalna szkoda w budżecie UE, w związku z czym należy uznać, że wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Zasadne są argumenty organu odwoławczego, że to sam skarżący zobowiązał się do realizacji przedmiotowego Projektu na zasadach określonych we wniosku oraz umowie o dofinansowanie. Zaakceptował również możliwość obniżenia przyznanego dofinansowania (korekty finansowej) i zasady dokonywania tego obniżenia. Nietrafne są zarzuty skargi w odniesieniu do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stany faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ odwoławczy rozważył wszystkie okoliczności sprawy, ponownie poddał je wnikliwej ocenie i na tej podstawie wydał zaskarżoną decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, a jego ocena została dokonana w sposób swobodny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny zastosowania reguły proporcjonalności, sposób określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu, wskazał podstawę prawną decyzji oraz odniósł się do zarzutów odwołania. Zarzuty skargi należy więc uznać za polemikę skarżącego z prawidłowymi ustaleniami organów. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 216 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), z którego wynika, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art.151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.