VIII SA/Wa 410/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 1999 roku Komendant Powiatowy Policji w G. ustalając wysługę lat dla celów uposażeniowych dla A. J. zaliczył mu między innymi okres nauki w Zasadniczej Szkole Zawodowej Mechanizacji Rolnictwa w J. w okresie od dnia 1 września 1982 roku do dnia 14 czerwca 1985 roku ( 2 lata, 9 miesięcy i 14 dni ). Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2007 roku Komendant Powiatowy Policji w G., działając na podstawie § 4 i § 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm., dalej jako rozporządzenie MSWiA), ustalił dla A. J. na dzień przyjęcia do służby tj. [...] maja 1991 roku łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 5 /pięć/ lat, 10 /dziesięć/ miesięcy, 3 /trzy/ dni i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 1 czerwca 2004 roku w wysokości 18%. Komendant Wojewódzki Policji w R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 roku stwierdził nieważność w/w decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalenie A.J. w drodze decyzji administracyjnej wysługi lat, poprzez anulowanie mu okresu uprzednio zaliczonego do wysługi lat na potrzeby wzrostu uposażenia zasadniczego, spowodowało, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98 poz. 1071 ze zmianami, dalej jako kpa), zaś powoływanie się na dyspozycję § 5 ust. 4 w/w rozporządzenia MSWiA jako podstawy prawnej do wydania decyzji jest niezasadne. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku Komendant Powiatowy Policji w G. ponownie ustalił A. J. na dzień przyjęcia do służby – [...] maja 1991 roku łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 5 /pięć/ lat, 10 /dziesięć/ miesięcy, 3 /trzy/ dni i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, tym razem na dzień 25 kwietnia 2005 roku w wysokości 19%. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie wskazał, że zaliczenie do wysługi emerytalnej, między innymi okresu nauki od dnia 1 września 1982 r. do dnia 14 czerwca 1985 r. w Zasadniczej Szkole Zawodowej Mechanizacji Rolnictwa w J. jako okresu nauki zawodu jest bezzasadne dlatego, że policjant nie przedłożył umowy o naukę zawodu, ani świadectwa pracy. Odbywanie praktyk nie jest tożsame z nauką zawodu w charakterze pracownika młodocianego i nie daje podstaw do uznania, że wymieniony był takim pracownikiem. Tym samym, okres nauki w Zasadniczej Szkole Mechanizacji Rolnictwa w J. trwający od dnia 1 września 1982 roku do 14 czerwca 1985 roku nie został zaliczony do wysługi lat i nie podlega wliczeniu do wysługi uposażeniowej. Jako podstawę prawną organ wskazał przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia MSWiA. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. J., podnosząc, że zmienia ona bez podstawy prawnej rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 roku ustalający jego wysługę dla celów uposażeniowych. Na podstawie zaś tego rozkazu personalnego została mu naliczona i wypłacona nagroda jubileuszowa z okazji 20-lecia stażu pracy. Przedmiotowa decyzja skraca mu wysługę lat i pomniejsza jej wskaźnik procentowy oraz podważa stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku sygn. akt VIII SA/Wa 536/07. Komendant Wojewódzki Policji w R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277 ze zm. ). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił A. J. wysługę lat na dzień przyjęcia do służby oraz termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 19% , bowiem na dzień 25 kwietnia 2005 roku policjant posiada łącznie 19 lat, 9 miesięcy i 28 dni wysługi lat. Natomiast kwestia zaliczenia bądź nie zaliczenia pewnych okresów służby lub pracy do wysługi lat funkcjonariusza policji jest sprawą z zakresu spraw osobowych i nie stanowi przedmiotu odrębnego postępowania administracyjnego. Decyzje w sprawach osobowych nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kpa i jako takie nie podlegają kontroli instancyjnej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. zarzucając naruszenie poprzez błędną wykładnię § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia MSWiA w związku z art. 170 i art. 171 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 7,art. 8,art. 11, art. 75 § 1, art. 80, art. 105, art. 107 § 3 i art. 163 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G.. W uzasadnieniu podniósł, że biorąc pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 536/07 i treść przepisów § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia MSWiA, nie jest dopuszczalne wydanie nowej decyzji zmieniającej procent wysługi na niekorzyść policjanta, nawet, gdy to błędnie naliczono, gdyż prawodawca dopuścił możliwość wydania tylko jednej decyzji ustalającej procent wysługi na dzień przyjęcia do służby i możliwe jest zmienianie tegoż procentu tylko na korzyść policjanta jeżeli udowodni, że nie zaliczono innych okresów zatrudnienia. Nie można z mocą wsteczną ustalać procentowej wysługi lat, raz ustalonej na dzień przyjęcia do służby i ponownie zweryfikowanej 25 kwietnia 2005 roku, z uwagi na brak przepisu szczególnego uprawniającego do jej zweryfikowania z mocą wsteczną. Przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia MSWiA nie uprawnia do weryfikowania nową decyzją raz ustalonych wysokości procentowych wysługi lat i terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tegoż tytułu z mocą wsteczną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zaskarżona i poprzedzająca decyzja została wydana w związku z błędnie naliczoną wysługą lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, w poprzedniej decyzji rozstrzygającej kwestie uprawnień policjanta z tego tytułu. Konieczność ponownego rozstrzygnięcia kwestii uprawnień policjanta do wzrostu uposażenia zasadniczego nie wymaga uchylenia uprzednio wydanej decyzji i może być dokonana w oparciu o przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia MSWiA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie delegacji zawartej w art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. 2000 Nr 101 poz. 1092 ze zm.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) Przepis art.102 ustawy o Policji przewidywał dla ministra spraw wewnętrznych upoważnienie do określania zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz sposobu dokumentowania. Ustalenie okresu wysługi lat, jest przesłanką, od której zależy wysokość należnego uposażenia zasadniczego w określonym czasie. Nie jest to więc samodzielna sprawa administracyjna z zakresu stosunku służbowego, podlegająca załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej, lecz jeden z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości. Należy więc przyjąć, że kwestia zaliczenia lub niezaliczenia pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza policji powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach sprawy dotyczącej prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat ( por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 3655/01,wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt II SA 339/06 oraz uchwałę NSA z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt OPS 8/01). W niniejszej sprawie, powoływanie się przez organy na dyspozycję § 5 ust. 4 Rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) jako podstawy do wydania decyzji jest niezasadne. W oparciu o § 5 ust. 4 powyższego rozporządzenia do kategorii spraw o charakterze administracyjnoprawnym prawodawca zaliczył wyłącznie kwestie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Zgodnie z § 5 ust. 2 wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Natomiast § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że ust.2 stosuje się w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1, a więc taka zmiana może nastąpić wyłącznie na korzyść policjanta. W ocenie Sądu, ustalenie skarżącemu w drodze decyzji administracyjnej wysługi lat, poprzez anulowanie mu okresu uprzednio zaliczonego do wysługi lat na potrzeby wzrostu uposażenia zasadniczego, powoduje, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia MSWiA nie daje bowiem podstaw do weryfikowania z mocą wsteczną, dodatkowo jeszcze na niekorzyść policjanta, już raz ustalonej procentowej wysługi lat. Skoro aktem władczym - rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 roku skarżącemu zaliczono do wysługi lat sporny okres dotyczący nauki zawodu w wymiarze 2 lat, 9 miesięcy i 14 dni, to należy uznać, że okres ten został wówczas przez niego udokumentowany. W sprawie została więc również naruszona zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzja organu I instancji, ustalająca skarżącemu na nowo wysługę lat dotyczyła bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a mianowicie w/w rozkazem personalnym. Jedynym sposobem jej wzruszenia, mogło być więc postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym. Rozstrzygnięcie w postaci w/w rozkazu personalnego jest bowiem nadal wiążące i pozostaje w obrocie prawnym. Skoro zdaniem organu jest ono błędne, bowiem udokumentowanie przez policjanta w/w okresu nauki zawodu nie jest wystarczające, to przed wydaniem decyzji na nowo ustalającej na dzień przyjęcia do służby łączną wysługę lat skarżącego uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i określającą termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, należy uprzednio dokonać weryfikacji decyzji w postaci rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 1999 roku przez wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 sentencji, w pkt. 2 na zasadzie art. 152 p.p.s.a..