VIII SA/Wa 410/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. O., B. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: kpa), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: organ I instancji, PINB) z [...] lutego 2019 r., znak: [...]o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Wobec D. i B. małżonków O. (dalej: strona, skarżący, zobowiązany) została wydana przez PINB decyzja z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], nakazująca rozbiórkę ganku o wymiarach 2.95m x 2,82m i wysokości 4 m położonego na działce nr ew. [...]od strony działki nr ew. [...] miejscowości W.. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. [...]WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z [...] kwietnia 2018 r. Wyrokiem z 18 grudnia 2018 r. WSA w Warszawie, w sprawie VIII SA/Wa 651/18, oddalił skargę zobowiązanych na decyzję [...]WINB z [...] lipca 2018 r. nr [...]. Wyrok jest prawomocny od 18 stycznia 2019 r. W związku z niewykonaniem przez skarżących ww. obowiązku organ I instancji, działając na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, dalej: u.p.e.a.), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...] września 2018 r. PINB wystawił upomnienia wzywające zobowiązanych do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. Następnie [...] października 2018 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...]z [...] października 2018 r. i nr [...] z [...] października 2018 r., które skutecznie doręczono zobowiązanym 8 października 2018 r. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. PINB, działając na podstawie art. 32, art. 64a § 1 pkt. 1, art. 121 § 5, art. 122 u.p.e.a, nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] października 2018 r. i nr [...]z [...] października 2018 r. Jednocześnie wezwał do wpłacenia ww. grzywny i opłaty egzekucyjnej na rachunek organu w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia z zagrożeniem, że w razie nieuiszczenia grzywny i opłaty, zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a następnie orzeczone będzie wykonanie zastępcze. Wysokość grzywny została obliczona stosownie do art. 121 § 5 u.p.e.a. Zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z 21 lutego 2019 r. cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2018 r. wynosi [...]zł. (Dz. Urz. GUS. 2019.9 z 25 lutego 2019r.). Powierzchnia zabudowy obiektu wynosi zaś 8,32 m2. Wartość naliczonej grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego tj. [...]zł. Zażalenie na to postanowienie wnieśli zobowiązani, domagając się jego uchylenia. Zarzucili niezasadne ukaranie ich grzywną, w sytuacji kiedy WSA w Warszawie postanowieniem z 17 października 2018 roku sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 651/18 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zatem skoro wykonalność decyzji została wstrzymana to niezasadne jest postanowienie PINB w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wskazanym na wstępie postanowieniem [...] z [...] kwietnia 2019 r. [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Zobowiązani nie wykonali obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] kwietnia 2018 r. Wobec powyższego organ I instancji miał obowiązek wszczęcia przeciwko zobowiązanym postępowania egzekucyjnego i nałożenia na niego jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją, która jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy ustalił, że postanowieniem z [...] października 2018 r., znak: [...], PINB nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego z [...] kwietnia 2018 r. W dniu [...] listopada 2018 r. PINB uzyskał jednak informację o postanowieniu WSA w Warszawie z 17 października 2018 r., VIII SA/Wa 651/18 o wstrzymaniu wykonania decyzji [...]WINB Nr [...] z [...] lipca 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego będącą przedmiotem niniejszego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...]organ I instancji uchylił więc postanowienie własne z [...] października 2018 r. wydane w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Natomiast wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., VIII SA/Wa 651/18 WSA w Warszawie oddalił skargę zobowiązanych na ww. decyzję [...]WINB Nr [...]z dnia [...] lipca 2018 r. Zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2018 r. stał się prawomocny z dniem 18 stycznia 2019 r. Wobec powyższego PINB z chwilą uprawomocnienia wyroku, był zobowiązany do podjęcia dalszych czynności egzekucyjnych w sprawie. W ocenie organu odwoławczego PINB w sposób prawidłowy ustalił wysokość przedmiotowej grzywny. Mając na uwadze treść art. 121 § 5 u.p.e.a. ustalił, że Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za IV kwartał 2018 r. z 21 lutego 2019 r. (obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) określa wysokość ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o którym mowa w ww. przepisie, w kwocie [...] zł. Powierzchnia ganku, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, wynosi 8,32 m2. Według wzoru do obliczania wysokości grzywny, kwota grzywny wyniosła [...]zł. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Grzywna jest jednak środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ obiektywnie powoduje ona mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie zgadzając się z ww. postanowieniem zobowiązani wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając naruszenie: - art. 33 § 1 pkt 7 w związku z art. 15 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez brak przesłania przez wierzyciela upomnienia do skarżących, - art. 6 i 8 kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie i nie poddanie analizie wszystkich regulacji prawnych mających wpływ na ocenę przedmiotowej kwestii, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazali, że nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, które wymagało sporządzenia i przesłania przez wierzyciela zobowiązanym upomnienia. W niniejszej sprawie jednocześnie nie zachodził żaden z przypadków unormowanych — na podstawie delegacji art. 15 § 5 u.p.e.a. — w § 2 i 3 rozporządzenia Minister Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. W aktach egzekucyjnych sprawy brak jest takiego "upomnienia" wraz z dowodem jego doręczenia na rzecz skarżących, co winno stanowić zasadniczą podstawę uchylenia postanowień organów obu instancji. Dodatkowo podnieśli, że PINB postanowieniem z [...] listopada 2018 r. (znak [...]) uchylił postanowienie z [...] października 2018 r., którym nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...]zł z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]z [...] października 2018 r. i tytule wykonawczym nr [...]z [...] października 2018 r., poprzedzone stosownym upomnieniem. Wydanie kolejnego postanowienia z [...] lutego 2019 r. PINB o nałożeniu jednorazowej grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...]zł do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie zostało poprzedzone doręczeniem stosownego upomnienia. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie [...]WINB Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] lutego 2019 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia odpowiada prawu. Stosownie do art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Zaznaczyć w tym miejscu należy także i to, że omawiana grzywna nie ma charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 759/11, publ. LEX nr 1082805). Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. (organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony), 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Z kolei w myśl art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. PINB upomnieniami z [...] września 2018 r. wezwał skarżących do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuł wykonawczy. Z uwagi na to, że skarżący w dalszym ciągu uchylali się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożono grzywnę w celu przymuszenia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej przez WSA w Warszawie postanowieniem z 17 października 2018 r. nie spowodowało umorzenia postępowania egzekucyjnego, ani nie uchylało dotychczas dokonanych w tym postępowaniu przez organ egzekucyjny czynności procesowych i wydanych orzeczeń, z tym wystosowanych upomnień i tytułów wykonawczych. Nie było więc potrzeby dokonywania ponownego wystawiania i doręczenia upomnień czy tytułów wykonawczych. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, przy czym jest to środek najmniej uciążliwy dla skarżących, prowadzący jednocześnie do wykonania przez nich nakazanej rozbiórki. Jednocześnie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w wysokości 75% lub w całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest - co do zasady - środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany zostaje bowiem obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego (art. 127 i art. 133 § 1 u.p.e.a.). W ocenie Sądu prawidłowo została ustalona także wysokość nałożonej grzywny. Zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Organ egzekucyjny, wymierzając grzywnę na tej podstawie, nie działał w granicach uznania administracyjnego. Grzywna nie podlegała również miarkowaniu. W każdym przypadku nałożenia obowiązku przymusowej rozbiórki budynku, wysokość grzywny jest ustalana na identycznych zasadach. Skarżący, wnosząc skargę na postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny, podnosili argumenty, które w istocie sprowadzają się wyłącznie do kwestionowania dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ta zaś argumentacja nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu egzekucyjnym zobowiązany ma do dyspozycji dwa różne środki prawne: zarzuty oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Nie ulega wątpliwości, że każdy z tych środków posiada sobie jedynie właściwe przesłanki skutecznego kwestionowania zastosowanego środka egzekucyjnego. Dlatego argumentacja zobowiązanego w przypadku postępowania zażaleniowego nie powinna zawierać wskazania podstaw zarzutu (art. 33 p.e.a.), jak przykładowo niedopuszczalności egzekucji. Argumentacja ta będzie wówczas bezskuteczna. Miejscem dla jej rozpatrzenia jest wyłącznie postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutu. Dla sądu administracyjnego argumentacja taka jest prowadzona poza granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i dlatego nie powinna być w ogóle rozważana, poza wskazaniem na jej bezprzedmiotowość (por. wyrok NSA z 15 września 2015 r., II OSK 117/14, LEX nr 2091930). Nie doszło więc do naruszenia art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie skorzystali z prawa wniesienia zarzutów od wydanych wobec nich tytułów wykonawczych, mimo iż zawierały one pouczenia o sposobie i terminie wniesienia zarzutów. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucyjnej jest zaś m.in. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a). W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy, wydając zaskarżone decyzje, prawidłowo oceniły stan faktyczny i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, a ich ocena nie nosi cech dowolności. W przedstawionych okolicznościach sprawy błędne było więc stanowisko skarżących o naruszeniu przez organy art. 6 i 8 kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r. poz. 1369, "p.p.s.a..") orzekł jak w sentencji wyroku.