VIII SA/Wa 418/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej R. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z 1 grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm., zwana dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich), art. 4 ustawy z 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 262), art. 50 ust. 3 w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem Nr 1973/2004), art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem 796/2004) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), po rozpatrzeniu wniosku R. M. (strona, beneficjent) z [...] maja 2007 r. orzekł o przyznaniu płatności do gruntów rolnych (OB) na 2007 r. w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł. Jak wynika z uzasadnienia decyzji płatności zostały przyznane w pomniejszonej wysokości w związku z wyłączeniem przez organ części gruntów z powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania. Wyłączenie części gruntów nastąpiło wskutek przejęcia ich w posiadanie w kwietniu 2008 r. od R. M. przez kilku innych producentów rolnych. Podmioty te – spółki cywilne złożyły oświadczenia przejmującego posiadanie działek rolnych i wstąpiły na miejsce R. M. do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności na 2007 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik R. M. – P. M. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji prawidłowo przyznającej płatności w wysokości zgodnej z wnioskiem strony. W odwołaniu wskazano, że nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy przekazanie części przedmiotowych dla wniosku działek innym producentom rolnym, bowiem nastąpiło to w następnym roku wnioskowym. Nie ma też znaczenia, że przekazanie nastąpiło przed wydaniem decyzji w sprawie. Powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Pełnomocnik odwołującej się zauważył przy tym, że postępowanie w sprawie trwało ponad trzy lata. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, akceptując w całości decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że [...] maja 2007 r. do biura powiatowego ARiMR wpłynął wniosek beneficjenta o przyznanie płatności bezpośrednich na 2007 r. Do płatności zadeklarowano grunty rolne o powierzchni [...] ha. Wniosek obejmował deklarację gruntów na szeregu działek rolnych, położonych w kilku województwach. W dniu [...] czerwca 2008 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły wnioski: "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej (w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego) oraz przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – płatności ONW (w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania), w których spółki te zawnioskowały o wstąpienie na miejsce R. M. do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności OB (oraz ONW) na 2007 r. Na podstawie dołączonych do wniosków dokumentów, w szczególności porozumienia w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz oświadczenia przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW z dnia [...] kwietnia 2008 r., organ pierwszej instancji stwierdził, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r., wskazane spółki cywilne przejęły posiadanie części nieruchomości rolnych objętych wnioskiem strony. Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec przekazania posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innych beneficjentów, a więc przekazania uprawnień i obowiązków z nim związanych, strona zrezygnowała z przyznania na swoją rzecz płatności do przekazanych działek rolnych. W konsekwencji grunty te wykluczone zostały z powierzchni kwalifikowanej do płatności. Do płatności JPO strona zadeklarowała grunty o powierzchni [...] ha. Z płatności wykluczono (przekazane innym podmiotom) działki o łącznej powierzchni [...]ha, a więc wniosek rozpatrzony został do powierzchni [...] ha. Powierzchnia, co do której naliczono płatność wyniosła [...] ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną wyniosła [...] ha i nie przekroczyła [...]% ani [...] ha. Płatność przyznana została zatem do powierzchni stwierdzonej. Do płatności UPO strona zadeklarowała we wniosku grunty o powierzchni [...] ha. Powierzchnia deklarowana do UPO do upraw podstawowych wyniosła [...] ha i do tej powierzchni została naliczona płatność. W odniesieniu do powołanych przez odwołującą się wyroków sądów administracyjnych, organ stwierdził, że jakkolwiek wyroki tych sądów stanowią bogate źródło wiedzy, niejednokrotnie zawierają cenne wskazówki interpretacyjne pomocne przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa, nie mogą jednak stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny orzeka na podstawie określonego stanu faktycznego w danej sprawie. Tezy rozstrzygnięcia w danej sprawie mogą okazać się nie do przyjęcia na gruncie innego stanu faktycznego, a z taką sytuacją organ ma do czynienia w odniesieniu do przywołanych wyroków. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję do sądu administracyjnego złożyła R. M. wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że przeniesienie posiadania gruntów, które nastąpiło po zakończeniu roku kalendarzowego nie ma żadnego znaczenia dla przyznania płatności dla podmiotu użytkującego grunty rolne przez cały rok kalendarzowy. Płatności są bowiem ściśle związane z konkretnym rokiem kalendarzowym, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując kontroli decyzji w tak określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Istotę sporu w przedmiotowym postępowaniu stanowi ustalenie, czy organ zasadnie pomniejszył wysokość przysługujących skarżącej płatności bezpośrednich (JPO i UPO) za 2007 r., w szczególności, czy wpływ na wysokość tych płatności miała dokonana w 2008 r. zmiana stanu faktycznego sprawy polegająca na przeniesieniu posiadania części gruntów rolnych. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004, utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Na podstawie art. 74 ust. 1 lit a rozporządzenia nr 796/2004 jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca są przyznawane przejmującemu, jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności, na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Stosownie natomiast do postanowień art. 28 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003, str. 1-69, ze zm.; Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269 ze zm.) płatności dokonywane w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przekazywane są na rzecz beneficjentów raz w roku w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że realizowana w ramach wsparcia bezpośredniego pomoc finansowa wypłacana jest za dany rok kalendarzowy i jak wynika z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wypłacana w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku. Stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien więc trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Tym samym, w ocenie Sądu, decyzja w sprawie płatności bezpośrednich powinna, co do zasady uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Powołane przepisy dopuszczają wprawdzie możliwość wydania decyzji po zakończeniu roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność obszarowa (do dnia 1 marca), ale w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego wymienionego we wniosku. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 208/10. Zdaniem NSA, nawet zmiany stanu faktycznego zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego nie stanowią przeszkody do wypłaty płatności. Złożony w niniejszej sprawie przez skarżącą wniosek odnosił się do płatności obszarowych za 2007 r., natomiast zmiana stanu faktycznego dokonana po zakończeniu roku kalendarzowego, której dotyczył wniosek producenta zaistniała dopiero w kwietniu 2008 r. Poza sporem w przedmiotowym postępowaniu pozostaje fakt, że skarżąca była posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności na 2007 r. w dacie złożenia tego wniosku. Bezspornym jest również, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r. skarżąca przeniosła na rzecz innych podmiotów posiadanie części nieruchomości rolnych wskazanych we wniosku na 2007 r. Do tego jednak czasu - co należy uznać za bezsporne, skarżąca była w posiadaniu przedmiotowych gruntów. Oceniając, przez pryzmat wskazanych wyżej okoliczności, uprawnienie skarżącej do płatności bezpośrednich za 2007 r. stwierdzić należy, iż do daty przeniesienia posiadania działek co do zasady spełniała ona przesłanki, od których przepisy ustawy uzależniały nabycie wskazanego prawa. Wreszcie bezspornym jest i to, że w dacie wydania pierwszej decyzji w sprawie skarżąca nie posiadała już wszystkich, zadeklarowanych wcześniej we wniosku gruntów. Decyzja ta, co należy zauważyć, została jednak wydana dopiero w dniu [...] grudnia 2010 r. Tak więc, zwłoka organu w wydaniu tej decyzji wynosiła ponad 3 lata, czym niewątpliwie uchybiono art. 12 Kpa (zasada szybkości postępowania). Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, iż zmiana stanu fatycznego sprawy, zaistniała po upływie roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego skarżąca spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, oceniana w dniu wydania decyzji (tj. [...] grudnia 2010 r.) nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania prawa do wnioskowanej przez skarżącą płatności. Skarżąca miała bowiem prawo spełniając ustawowe warunki złożyć wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2007 r., przysługiwało jej także uprawnienie do przeniesienia w następnym już, bo w 2008 r., posiadania gruntów rolnych na rzecz innych podmiotów (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 208/10). Na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego na który wnioskowano o przyznanie płatności. Również data wydania decyzji nie może być tu rozstrzygająca, szczególnie zaś na gruncie niniejszej sprawy, gdzie zwlekano z wydaniem stosownej decyzji ponad 3 lata. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem, że rolnik – producent rolny musi być posiadaczem gruntów rolnych, aż do dnia wydania decyzji przez organ. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny mieć na uwadze powołaną wyżej argumentację Sądu i przyjąć za miarodajny moment stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 roku. Dopiero bowiem wówczas możliwe będzie ustalenie w jakiej wysokości dla skarżącej winny być przyznane płatności bezpośrednie. Na marginesie wyjaśnić tylko należy, że kwestie dotyczące przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów, skuteczności bądź nieskuteczności oświadczeń podmiotów, które przejęły grunty nie mają żadnego znaczenia dla sprawy dotyczącej przyznania skarżącej płatności bezpośrednich za 2007 r. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach orzeczono na mocy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej ustawy.