VIII SA/Wa 421/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 421/08 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm) oraz art. 83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej jako prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] października 2007 roku, zatwierdzającej przedstawiony projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego i udzielającej E. i S. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...], położonej w D. [...], wstrzymanych postanowieniem nr [...] oraz decyzją nr [...], a także zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po zakończeniu robót- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Po wszczęciu postępowania w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2007 roku przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego(dalej jako:PINB)w R. stwierdzono, że na terenie nieruchomości nr [...], położonej w D. znajduje się obiekt o konstrukcji murowanej, który zrealizowany został w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy w J. z [...].09.1977 roku udzielającą pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego. Aktem notarialnym z [...].11. 2006 roku E. i S. S. nabyli na własność przedmiotową zabudowaną nieruchomość. Według oświadczenia S.S. dach budynku na nadawał się do eksploatacji. W związku z czym dokonano rozbiórki tego dachu oraz uszkodzonego muru na obwodzie budynku pod uszkodzoną częścią. W ramach postępowania pierwszoinastnacyjnego PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku nakazał S. S. wstrzymać roboty budowlane prowadzone na terenie działki nr [...] oraz przedłożyć w określonym terminie trzy egzemplarze inwentaryzacji budowlanej budynku obory wraz z oceną stanu technicznego i plan sytuacyjny działki opracowany na aktualnym podkładzie geodezyjnym, w odpowiedniej skali. Z kolei postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku dokonał sprostowania podstawy prawnej postanowienia nr [...]. Po dostarczeniu przez inwestora żądanej dokumentacji PINB wydał w dniu [...] kwietnia 2007 roku na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego decyzję nr [...], w której nakazał S. S. przedłożyć w określonym terminie trzy egzemplarze projektu budowlanego według którego będą wykonywane roboty przy realizacji budynku gospodarczego. Inwestor przedłożył wymaganą dokumentację. W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 roku udzielił S.S.pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych na przedmiotowej działce. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego( dalej:MWINB) w ramach postępowania odwoławczego wydał w dniu [...] lipca 2007 roku decyzję nr [...] na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] i umorzył postępowanie I instancji uznając, że było ono prowadzone bezpodstawnie w trybie art. 51 prawa budowlanego. Wskazywał jednocześnie, że stan faktyczny sprawy wypełnia przesłanki do rozpoznania jej w oparciu o przepisy art. 48 prawa budowlanego. Następie PINB w R.dokonał w dniu [...] sierpnia 2007 roku ponownych oględzin przedmiotowego obiektu. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku PINB wydanym na podstawie art. 50 ust.1, ust.2 pkt 1 i ust.3 prawa budowlanego nakazał E. i S. S. wstrzymać roboty budowlane prowadzone na terenie działki nr [...] oraz przedłożyć w terminie do [...] listopada 2007 roku trzy egzemplarze inwentaryzacji budowlanej realizowanego budynku gospodarczego wg stanu na dzień 10 sierpnia 2007 roku wraz z oceną stanu technicznego, a plan sytuacyjny działki opracować na aktualnym podkładzie geodezyjnym. Na dalszym etapie procedowania decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 roku PINB nakazał S. S. na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego – zaniechać dalszych robót budowlanych oraz sporządzić i przedstawić w terminie do dnia [...] grudnia 2007 roku trzy egzemplarze zamiennego projektu budowlanego budynku gospodarczego. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 roku wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust.4 prawa budowlanego PINB zatwierdził przedstawiony przez inwestora projekt pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku gospodarczego na terenie przedmiotowej działki, jednocześnie nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po zakończeniu robót. Od powyższej decyzji nr [...] odwołanie wniósł W. K. Zdaniem organu odwoławczego należało uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. W jego ocenie organ I instancji wbrew stanowisku organu odwoławczego zawartym w decyzji nr [...] uchylającej poprzednią decyzję PINB, ponownie rozpoznał przedmiotową sprawę w nieadekwatnym do stanu faktycznego sprawy trybie przepisów prawa materialnego- w oparciu o przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. Wydane przez PINB postanowienie nr [...] i decyzja nr [...] jako wydane z rażącym naruszeniem prawa zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie z urzędu ich nieważności. W ocenie organu wyeliminowanie z obrotu prawnego wyżej powołanych rozstrzygnięć organu I instancji, wydanych w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego oznacza tym samym, że jako nieprawidłowe należy uznać dalsze postępowanie naprawcze, w wyniku którego wydana została decyzja nr [...]. Już samo stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] miało ten skutek, że upadła podstawa prawna stwarzająca możliwość zatwierdzenia projektu zamiennego. W ocenie organu odwoławczego główna wada postępowania przed organem I instancji polegała na zastosowaniu niewłaściwych przepisów prawa materialnego. W okolicznościach faktycznych sprawy nie było podstaw do stosowania przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego. Organ odwoławczy podnosił również, iż organ I instancji uchybił normie art. 10 k.p.a. wyrażającej zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Przepis powyższy nakłada na organ obowiązek poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co zebranego materiału dowodowego. W ocenie organu, w aktach sprawy brak jest stosownego zawiadomienia, co świadczy o naruszeniu uprawnień stron. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył S. S. Skarżący zarzucał błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, iż stan faktyczny sprawy nie spełnia przesłanek z art. 50 i art. 51 prawa budowlanego i podlega rozpoznaniu o przepisy art. 48 i nast. prawa budowlanego. Wobec powyższego skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący podnosił, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż ustalony stan faktyczny należy rozpatrywać w oparciu o art. 48 prawa budowlanego. Podnosił, że spełnił wszystkie wymagania stawiane mu przez organ nadzoru budowlanego – przedłożył projekt budowlany oraz spełnił wszystkie warunki, które były wymagane przepisami prawa w celu możliwości realizacji wznowienia robót budowlanych budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] położonej w D. Okoliczności te były znane organowi I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i nie były negowane lub nie wymagały żadnych zmian. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga S. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonej na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka miałaby miejsce, gdyby organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że zaskarżona decyzja I instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego powinien ją uchylić na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy( art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności( art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2006 roku, II OSK 664/05, LEX nr 198350) Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że argumentacja organu I instancji, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z prowadzeniem budowy bez wymaganego pozwolenia( art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego), ponieważ budowa była prowadzona po wygaśnięciu pozwolenia na budowę udzielonego w 1977 roku jest chybiona, co trafnie zauważył organ odwoławczy. Rozróżnienie czy organ w przypadku samowoli budowlanej będzie prowadził postępowanie w trybie art. 48, czy też art.50 prawa budowlanego zależeć będzie od tego, czy samowola dotyczy obiektu budowanego czy też wybudowanego- stosujemy wtedy art. 48, art. 49b ust.1 prawa budowlanego. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub art. 49b ust.1 stosujemy przepis art. 50 prawa budowlanego. W przypadku gdy mamy do czynienia z " budową’’, która wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wtedy organ winien zastosować tryb z art. 48 ust.1 lub art. 49b ust.1. Tak więc, istotne znaczenie ma rozróżnienie, czy wykonywane roboty budowlane zakwalifikujemy jako budowę czy jako inny rodzaj robót budowlanych nie będących budową. Jeżeli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową , są to w myśl art. 3 pkt 7 ustawy prawo budowlane prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcie "budowy" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że wykonywane przez skarżącego prace budowlane polegały na zdjęciu istniejącego dachu, podwyższeniu budynku. Tak więc, organ aby mógł prawidłowo zakwalifikować samowolnie wykonane prace, winien dokonać w tym zakresie precyzyjnych ustaleń i ocenić jaki charakter miały wykonane prace, w rozumieniu przepisów art. 3 ustawy prawo budowlane. Organ I instancji w tym zakresie zajął stanowisko, iż proces legalizacyjny winien być prowadzony w trybie art. 50 prawa budowlanego bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem przepisów postępowania, co uniemożliwiło dokonanie właściwej oceny. Samo stwierdzenie, że skoro pozwolenie na budowę z roku 1977 straciło ważność, to skarżący prowadził prace budowlane bez wymaganego pozwolenia i dlatego w sprawie ma zastosowanie tryb z art. 50 prawa budowlanego jest co najmniej przedwczesny. Jednocześnie należy zauważyć, że poprzednie pozwolenie na budowę było wydane dla innej osoby niż skarżący, a nie mamy ustaleń aby doszło do przeniesienia praw z tego pozwolenia na skarżącego. Tak dokonana ocena przez organ I instancji pozwala uznać, że doszło do naruszenia przepisu art. 80 k.p.a., który nakłada obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Należy zauważyć, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 roku, III SA 1679/96, LEX nr 35460). Jednocześnie nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było to, że wydane przez organ I instancji postanowienie nr [...] i decyzja nr [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności. Wyżej powołane rozstrzygnięcia stanowiły podstawę do wydania kontrolowanych decyzji. Wobec tego, iż postępowanie przed organem I instancji wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznym stopniu oraz dokonania oceny charakteru robót budowlanych( budowa), czy też inny rodzaj wykonanych przez skarżącego, to należało uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające do ponownego rozstrzygnięcia za prawidłowe. Organ odwoławczy zajął stanowisko w sprawie, które jest jego poglądem prawnym w sprawie. Organ I instancji rozpoznając sprawę winien określić charakter prac wykonanych przez skarżącego( budowa czy też inny rodzaj robót budowlanych) i w zależności od poczynionych ustaleń przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 lub art. 50 ustawy prawo budowlane. Z tych też względów biorąc za podstawę art.151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.