VIII SA/Wa 422/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi Burmistrza M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2025 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Burmistrzowi M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie kwotę [...] ([...]) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Postanowieniem z [...] stycznia 2025 r. znak: [...] Burmistrz M. (dalej: organ I instancji, Burmistrz) nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2025 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu zażalenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w zakresie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z [...] maja 2025 r. Burmistrz wniósł skargę na powyższe postanowienie Kolegium, żądając jego uchylenia w całości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi, podnosząc, że organ pierwszej instancji nie jest legitymowany do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Powyższe obliguje Sąd do zbadania w pierwszej kolejności, czy skarga, pochodzi od uprawnionego podmiotu. Przedmiotową skargę wniósł Burmistrz Magnuszewa, który jest jednocześnie organem I instancji w postępowaniu administracyjnym, stanowiącym przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika, że organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy (postanowienie NSA w Gdańsku z 19 października 2000 r., II SA/Gd 2159/00). W judykaturze wskazuje się, że gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu (wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 1084/19) Należy zwrócić uwagę, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. W przedmiotowej sprawie Burmistrz M., jako organ, który wydał postanowienie w pierwszej instancji nie jest zatem uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, albowiem przedmiot zaskarżonej decyzji nie dotyczy jego interesu prawnego, a tylko taki interes stanowi podstawę do wywiedzenia przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego, w myśl art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. Mając na uwadze przesłankę innych przyczyn niedopuszczalności skargi należy wskazać, że stanowi ją wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3181/19, wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Zwrot wpisu sądowego od skargi orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.