II OSK 1084/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2917/17 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2917/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy, na postanowienie Wojewody Mazowieckiego, z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy, dalej: "Prezydent", zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w części podziemnej wraz z infrastrukturą na terenie działki o nr ewid. A z obrębu [...] przy ul. K. w Warszawie. Odwołanie od tej decyzji złożyło Biuro Mienia i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy reprezentowane przez Zastępcę Dyrektora ww. Biura, działającego z upoważnienia Prezydenta. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda"), działając na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane" lub "P.b."), stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wojewoda wskazał, że odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] października 2017 r. wniosło Biuro Mienia i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy (reprezentowane przez Zastępcę Dyrektora). Zatem – zdaniem Wojewody – decyzję Prezydenta zaskarżył organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach: jako organ prowadzący postępowanie i jako strona. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego ani też nie jest legitymowana do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Ponadto przyjęcie, że odwołanie jest dopuszczalne doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania administracyjnego (i ewentualnie późniejszego postępowania sądowego) z przeciwstawnych pozycji byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Zachodziłaby zatem tożsamość podmiotu orzekającego i skarżącego, a w takiej sytuacji organ administracji publicznej nie może uczestniczyć jako strona postępowania przed innym organem lub sądem administracyjnym. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa (dalej: "skarżący"), wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: art. 28 K.p.a., art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] października 2017 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy, które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu m.st. Warszawy, za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania, a każde działanie Biura należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta. WSA stwierdził, że Prezydent występuje w niniejszej sprawie w podwójnej roli: jako przedstawiciel właściciela działki – Miasta Stołecznego Warszawy – pozostającej w użytkowaniu wieczystym oraz właściciel działek sąsiadujących z inwestycją, a także jako organ jednostki samorządowej. W omawianej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony. Sąd przywołał stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OSK 1/03 oraz w uchwale NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. W ocenie Sądu, skoro Prezydent m. st. Warszawy reprezentujący Miasto Stołeczne Warszawa orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Z tych też przyczyn odwołanie Prezydenta (jako organu reprezentującego Miasto Stołeczne Warszawa) od decyzji tego organu (pełniącego funkcję starosty), nie mogło być merytorycznie rozpatrzone. Organ, który ma w zakresie kompetencji rozstrzygnięcie sprawy nie może być jednocześnie stroną postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa. Wyrok zaskarżyło w całości. Zarzuciło: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, mimo wydania przez organ II instancji postanowienia naruszającego przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do oddalenia skargi, - art. 50 § 1 P.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy działającego jako organ wykonawczy gminy Miasto Stołeczne Warszawa nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., mimo że status strony Miasta Stołecznego Warszawy w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę (jako właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę) wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez odmowę jego stosowania, mimo że Miasto Stołeczne Warszawa jest właścicielem działki o nr ewidencyjnym A z obrębu [...], a także działek nr B z obrębu [...] oraz C z obrębu [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości, co przesądza o występowaniu po stronie Miasta Stołecznego Warszawy interesu prawnego do poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia kontroli sądowoadministracyjnej, - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438) w zw. z 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995), w zw. z art. 28 ust. 1 a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) i art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o pozwolenie na budowę wydał Prezydent m.st. Warszawy działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, Miasto Stołeczne Warszawa (gmina) nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 9 listopada 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na znaczną liczbę uczestników. Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. adwokat K. W. poinformowała, że od dnia 5 stycznia 2020 r. nie jest już pełnomocnikiem B. Z. Pismem z dnia 26 listopada 2021 r. działający z upoważnienia Wojewody Mazowieckiego Dyrektor Wydziału Infrastruktury oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty procesowe. W zarzucie pierwszym wnoszące kasację Miasto przywołało szereg przepisów procedury sądowej i administracyjnej podnosząc, że do ich naruszenia doszło przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie. Bezpodstawna jest, przy tak sformułowanym opisie naruszenia, teza o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem i zastosował środek przewidziany w ustawie, tj. wydał wyrok. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. jest tylko procesowym aspektem naruszeń materialnych i procesowych. Zarzut ten może okazać się skuteczny tylko w razie skuteczności merytorycznych zarzutów procesowych i materialnoprawnych. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy Prezydent m.st. Warszawy mógł wnieść skutecznie odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2016 r. Do tej kwestii w istocie sprowadzają się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty – zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Powyższa problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W utrwalonym orzecznictwie konsekwentnie podkreślano, że powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1183/19). Gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 214/17; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, że czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Oznacza to, że wójt, burmistrz, prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Ta sytuacja rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 460/08; z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10). Regulacja ta nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19). Powierzenie właściwości rzeczowej prezydentowi miasta na prawach powiatu do prowadzenia postępowania skutkuje tym, że miasto, którego jest on prezydentem, nie ma prawa strony w takim postępowaniu. Powyższe stanowisko należy odnieść do wszystkich postępowań administracyjnych, w których organ jednostki samorządu terytorialnego występuje w roli organu administracyjnego orzekającego w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 528/16). Wynikające z tych samych założeń ustrojowych i procesowych oraz materialnoprawnych stanowisko prezentowane było w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 i z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. Wbrew zarzutowi kasacji, nie oznacza to braku ochrony prawnej dla interesu prawnego Gminy jako osoby prawnej. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, pełnienie roli organu dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który ten organ reprezentuje. Konsekwencją tego stanowiska jest ocena, według której, Prezydent m.st. Warszawy jako organ gminy mającej status miasta na prawach powiatu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 528/16; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.